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中国要深化改革,就必须改革现有的政府经营土地的制度。要指出的是,土地制度改革不只是政府改革的问题,还是整个社会如何分配利益的问题。
当前我们国家的基础设施建设主要还是靠政府，那么政府自己直接搞就有一个问题：钱从哪儿来？目前来看，相当程度上依靠的是土地财政。
严格来说，国外也是土地财政，西方国家地方财政收入60%～70%来自土地税或房产税。我们的土地财政跟西方不一样，来自增量土地，靠征农民的地来卖。这样的土地财政是靠两大制度来支撑的：一个是征地制度，还有一个就是政府经营土地的制度。这是我们国家一个特殊的制度。西方国家虽然也有国有土地或公有土地，但不由政府直接经营，而我们是由政府直接经营的。
中国大规模开始政府经营土地的实践从1998年开始。在这一制度下,有偿用地制度开始全面实施。中国开始大规模的城市化进程，对土地的需求大大增加。同时在分税制之下，地方政府有了搞土地财政的动机和动力。一旦地方政府食髓知味，再加上有偿用地制度的支持，政府经营土地迅速发展，成为全国性的浪潮。
必须承认，在中国城市化大发展的阶段，政府经营土地制度在最初起到了正面作用，显著推动了中国城市化的进程。然而，在这一制度下，政府既是裁判员又是运动员，很快就暴露出该制度的问题。从近年国内政府经营土地的实践来看，这一制度的弊端表现在多个方面。
首先，政府经营土地会刺激政府不断扩大土地利用规模，这使得中国保护耕地的国策难以落实。这也造就了中国的耕地保护成本极高。
其次，政府经营土地，客观上形成了与民争利的局面，造成社会分配不公。在中国现有的土地制度下，政府身兼裁判员和运动员两个角色，土地利用的增值部分大部分都被政府拿走。由于宪法取缔了土地的私有产权，私人无法拥有土地财产权，更不用说拥有土地财产权的经营收益。
第三，政府对土地财政的依赖以及土地金融的发展,透支了地方经济发展的未来,也使得政府有深陷信用危机的可能。近年地方政府财政吃紧，地方债务规模迅速扩张，仅银监会统计的地方融资平台负债就高达10万亿元以上。土地财政(同时也有土地负债)的不断扩张，也将银行牵涉进来。巨额的房地产和土地融资，其中包含了不小的金融风险。
第四，政府经营土地制度作为一种制度性安排，导致政府的主要注意力被吸引到如何拿土地做文章上。据了解，在政府的土地需求中，有40%属于公益用地，30%是低价出让的工业用地，剩下的30%才是经营性用地。而经营土地的政府需要在最后30%的土地经营中补齐前两种方式付出的成本。不难发现，专注经营土地已经使得政府行为出现严重的扭曲和失控。
在现有制度下,土地财政模式已在全国各级政府变得普遍。但应该看到，政府的土地收入背后，对应的却是两大类债务：一类是企业和个人（用地者）的负债，土地财政透支了他们未来的利润和收入；第二类是政府直接负债，如各类土地融资、地方债务等。
由于拿到土地就等于拿到利益,政府经营土地的制度还是滋生大量腐败的温床。从官方公布的国内高级官员腐败数据分析,最严重的腐败行为几乎都发生在房地产领域。
中国要深化改革,就必须改革现有的政府经营土地的制度。要指出的是,土地制度改革不只是政府改革的问题,还是整个社会如何分配利益的问题。因此，土地使用制度的改革是中国深化改革的一个焦点。
（本文摘自作者在“信睿高和城市沙龙”上的演讲，标题系编者所加。）
国土资源部咨询研究中心研究员 黄小虎
