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2012年12月14日，北京市昌平区城北街道办事处的工作人员耐心解答一对外来务工青年夫妇关于人口与计划生育服务的咨询。
本报记者 来扬摄
阿杰即将拿到断断续续办了4年多的《独生子女父母光荣证》（以下简称“独生子女证”）。这是在本报报道后，人口和计生部门内部协调的结果（详见本报1月16日报道《流动人员办独生子女证遭遇政策冲突》）。
阿杰一家属于典型的“人户分离”：本人与妻子的户籍分别落在福建省和江苏省，儿子乐乐随父落户福建，一家人在北京生活。2009年以来，福建、北京、江苏等省市的人口和计生部门分别依据本地区的规定，一直未受理阿杰办理独生子女证的权利请求。
“虽然我的问题解决了，但希望不要成为特例。”阿杰告诉中国青年报记者，在经历这些波折后，他现在的心愿是希望所有的流动人口婚姻的当事人，都不要再因为婚姻“跨省”而多地奔波。
部分计生政策并非全国统一
毕业于北京大学、现供职于北京一家企业的阿杰，在去年年底发给记者的邮件中，列出了《人口与计划生育法》、《江苏省人口与计划生育条例》、《福建省人口与计划生育条例》等相关法规；甚至，他还在福建省人口计生委官方网站上收集公众留言及官方答复，以佐证各地关于办理独生子女证的规定存在互相打架的情形。
阿杰说，他查阅了《人口与计划生育法》，该法第23条明确规定：“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。”
该法第27条更是直接指出，“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》”；“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励”。
“事实上，中国的部分计生政策并不是全国统一的，政策的具体制定和执行大多以地方为主导。”人口问题学者、复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲教授表示，一些省份对生育政策的执行力度不一样，所以，各省对领取独生子女证的家庭补助等规定也不尽相同。
比如，在中西部的农村地区，由于独生子女较少，奖励幅度通常更大；在上海等沿海发达城市，独生子女较多，奖励幅度通常较小。同样数量的奖励，还会因不同城市的物价水平产生不同的效用。“在奖励的层面，国家不统一规定是对的，因为各地经济发展程度、财政状况、公民收入水平都有差距。”彭希哲说。
但在阿杰看来，人们在意的并不是钱，“说实话，每个月十几元钱的独生子女费，压根儿不多。主要是以后孩子入学时可能会用到这个证件。”
彭希哲说，一些生育政策应该调整，但目前国家尚未出台正式的规范性文件，公民还只能遵守当地政策。至于对独生子女家庭的奖励如何兑现、在哪里兑现，这些政策的调整需要一个过程。
谁办证谁出钱，地方政府严格控制
阿杰遭遇办证难的经历可能并非个案。记者近日查阅了全国29个省（区、市）关于办理独生子女证的规定，发现办理地点存在13种版本，包括：女方常住地、孩子户籍地、生育管理所在地、夫妻居住地、女方户籍地、所在工作单位等等。
上海市社会科学院人口与发展研究所教授周海旺说，按照过去的传统，孩子要跟母亲落户，所以不存在政策打架的问题。但近年来，随着户籍制度的改革，孩子的户籍可以随父也可以随母。这无意间为流动人员办理独生子女证难的问题埋下伏笔。
“由于各地政策不一样、不统一，容易造成打架扯皮现象。”周海旺说。
福建省人口计生委政策法规处副调研员张小舟说，目前国家没有书面的规范性文件统一独生子女证的办理地点，由各省（区、市）自行制定奖励政策，至于怎么奖励，规定得较笼统。“制定政策时，各省之间缺乏沟通，这就存在冲突的可能。”
缺乏沟通的背后，不同省份、各种效力层级的立法先后出台。这些可能存在不一致规定的立法，让办理独生子女证的流动人员面临巨大障碍。
“其实，独生子女证的背后存在权利或经济利益问题。权利对应义务，各省规定之所以打架，是因为涉及‘谁来承担义务’，即地方财政支出问题。”西北政法大学行政法学院副教授褚宸舸说。
他分析道，地方政府在办理独生子女证上设立严格条件，一方面是因为当事人享受福利的同时，办理证件的地方政府要承担拿钱的义务，因此各地在实践中一般都严格控制。
另一方面，则是出于管理的需要。“如果不该办理而给办理了，就意味着政府支出了不应该支出的项目。这种失误一旦被认定，承办人就可能要承担相应行政责任。”褚宸舸说。
涉及财政问题，多省人口计生部门的工作人员均证实了这一点。张小舟坦言，两地独生子女证办理的协调之所以困难，还在于可能会有“两省同时申领”的风险：在甲省领完补助，在乙省又领一遍。
在一些省级人口计生部门人士看来，跨省办证另一个难点是对流动人口的核查。“其实，办证就像与人交往。熟悉的会很信任，不熟悉的就要经过多方考察。”一位工作人员打了个比方，如果当事人离开户籍地未出具流动人口证明，到外地也没与计生部门打交道，办独生子女证就较麻烦，“因为肯定要先核查你的生育情况，要多久，不好说。”
这些规定与顾虑，无疑为流动人员享受独生子女父母这一合法权益带来了“合法的障碍”。
针对个案的“人工协调”并不现实
为阿杰的办证之路开启绿灯的，是福建省人口计生委发起的“人工协调”。张小舟说，各省份文件的规定都各有理由，“对方那边不给办，只好我们来认定。一般来说，这种情况只要有人反映给我们，我们都会跨省协调、给予解决。”
但在多位法学、人口学者看来，靠地方来“人工协调”相互冲突的规定，从长远而言不现实。西南政法大学行政法学院副教授周尚君表示，地方性法规和地方政府规章之间出现的省际冲突，目前还没有相应的解决办法，建议全国人大及其常委会进行省级立法清理。
周海旺也认为，这种问题必须要由国家人口计生部门出台政策予以明确规定，“地方的解释是在实际操作中会遇到很多麻烦”。
事实上，无论是《人口与计划生育法》，还是国务院《流动人口计划生育工作条例》，都未明确具体程序。
“本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。”周尚君向记者援引了《人口与计划生育法》第29条规定。
他说，为了与上位法衔接，各地人大及其常委会一般会根据法律规定制定地方性法规，或人民政府制定政府规章，对具体程序加以规定。“各地会出现程序规定不一致甚至相互冲突的现象。要从立法层面杜绝这种情况很难，只能建立有效的立法审查清理机制和立法后评估机制，逐步纠正这种现象。”
褚宸舸也表示，国家层面的上位法规定得比较含糊，是考虑到各省份情况不太一样。我国立法主体是多元的，给地方立法权的目的在于充分调动地方积极性，让立法能够因地制宜。“但是，一些地方立法违反了上位法的规范和基本原则”。
“最好的办法是，由国家出台统一的规范，避免发生各省规定‘打架’的局面。”褚宸舸说，这不仅涉及人口和计划生育的管理，还涉及公民权利的平等、公正。
几位学者普遍认为，如今，人口流动形势已发生变化，相关规定必须及时调整，一些地方政策易引起冲突，损害公民利益。“我们的政策设计要更方便劳动力和人才的流动，使他们更便利地维护自身权益。”周海旺表示。
彭希哲的建议是，独生子女证的办理地点应采取就近化、属地化的原则。
按照上述学者的分析，具体在办理独生子女证这件事上，如果上位法有明确规定，地方规定违反或规避上位法，根据《立法法》的规定，就应对地方立法予以撤销或者修改。
但是，这种修改如何启动，有严格的程序和提案主体。褚宸舸说，关于当事人个案的救济，“如果地方政府没有按规定办证，就属于行政不作为。对此，公民可以通过向上级行政主管机关申请行政复议，或者提起行政诉讼的方式，来保障自身权利。”
幸运的是，阿杰可能没必要走到这一步。经过福建省人口计生部门的协调，他可以利用春节回家的时机，到福建省闽清县的人口计生部门办理独生子女证。
“国家如果有统一规定倒好办，怕的是各省自行其是，这样老百姓办事就麻烦了。”阿杰发出感慨。
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