俄罗斯为何终结老军区体制

    2010年9月，梅德韦杰夫签署了《关于俄罗斯联邦的军事行政区域划分》的第1144号总统令，宣布自2010年12月1日起，撤销原有6大军区，组建西部、南部、中央和东部4大军区，分别对应俄罗斯的4大战略方向；同时在新军区基础上，成立联合战略司令部，统一指挥军区辖区内各军兵种、地方强力部门和机构的部队。

    俄罗斯民族施行军区制已有1000多年历史。公元8世纪，东罗马帝国创立了军区制度。公元989年，俄罗斯接受了东正教，同时开始施行军区制。苏联时期，曾设立过多达30多个军区，苏联解体后，俄罗斯将其缩减为8个，后又重组为莫斯科、列宁格勒、北高加索、伏尔加河沿岸-乌拉尔、西伯利亚和远东6个军区。

    平时，苏军的军区是陆军区域性的战役-战略军事集群。战时，大部分军区会改编成方面军，军区司令部通过军兵种司令部对辖区内的军兵种部队实施指挥，军区转换为战区十分复杂。

    精干高效的作战指挥体系是现代化军队的必备要素。俄军原有军事指挥体制继承自苏军，作战指挥和行政管理体系区分不严格，职能和机构重叠，平时和战时难以高效管理和指挥军队。

    2008年的俄格“5日”战争，暴露出俄军无法有效地组织起黑海舰队和陆军以及空军部队的战场协同、联合指挥效率低下等问题。由此，俄军下定决心对老军区体制进行改造，使之成为战略方向上的战略-战役联合指挥中心。

    2010年12月1日，俄武装力量副总参谋长安德烈·特列季亚克宣布，新的4大军区组建完毕。虽然字面仍然叫“军区”，但此“军区”概念的内涵已不同以往。联合战略司令部的组建，也标志着俄罗斯施行千年的军区制宣告终结。

    学习美军，走跨军兵种联合司令部之路

    由于先天性的地理优势对驻防安全需求较小和建国初期对军队干预民主体制的担心，建国伊始美国就没有施行军区制。美军实行的是跨军兵种联合司令部的指挥体制，由地区司令部和职能司令部负责军事指挥。

    美军的5个地区司令部负责全球防务，4个职能司令部负责运输、战略打击、特种作战等。这些司令部都不是单一军兵种驻防的概念，而是在广阔战场空间内应作战需求，迅速组织协调多军兵种作战单元实施军事行动。

    美军对“联合”概念的界定相当宽泛，既包括各军兵种的联合，也包括现役部队与预备役部队、不同国家的军队以及军队与政府部门、民间机构、非政府机构等组织的合作。

    冷战结束后，鉴于美军在多场地区性局部战争中取得了胜利的示范效应，许多国家进行改革，放弃分区驻防、转向跨军兵种联合司令部的指挥体制，成为世界范围内军事指挥体制的发展趋势。

    从苏军和俄军的历次军事指挥体制改革可以看出，学习美军，走跨军兵种联合司令部之路，是其不懈的努力方向。

    苏军和俄军军事指挥体制改革的不懈探索之路

    苏军和俄军的军事指挥体制改革大致可分为3个阶段。第一阶段是探索成立战略方向司令部阶段。

    在海空军逐渐主导战场、军队机动能力不断增强的背景下，苏军的战场协同、指挥体制逐渐不能与之相适应。1977年举行的“西方-77”大规模联合军事演习，暴露出了苏军不同军兵种作战单元间存在着严重的战场协同问题。

    为改革庞大、繁杂、低效的作战指挥体系，苏军组建了战略方向司令部，作为战略方向上的战役-战略军事集群指挥机关。战略方向司令部拥有对所在战区内除战略火箭军、战略空军、军事运输空军等中央直属部队外各军兵种部队的作战指挥权。

    1979年，后贝加尔湖军区、远东军区、太平洋舰队、2个空军集团军和1个防空兵部队整合进远东战略方向司令部，作为苏联在远东所有军事集群的统一战略指挥机关。随后，西部战略方向司令部、西南战略方向司令部、南部战略方向司令部相继组建。

    战略方向司令部的组建，可使各军兵种和军事集群在战役-战略层次上的战场协同更为紧密，指挥员能够在更广阔的战场空间和总体上把握战区局势，做出正确指挥决策。

    苏军组建战略方向司令部时曾担心总参谋部、军兵种司令部和军区之间实行协同指挥会使军事指挥体系更为复杂，实际运行状况正是这样。另外，军区的作战指挥权移交给战略方向司令部，遭到了军区所属相关人员的强烈抵触。直至苏联解体，战略方向司令部的职责关系一直没有理清，同时也未被授予过指挥全权。最终，苏军总参谋部中止了战略方向司令部的运行。

    第二阶段是成立地区司令部和职能司令部阶段。俄军的第一次车臣战争失利，第二次车臣战争惨胜，与美军在海湾战争、科索沃战争的轻松取胜形成了鲜明对比，促使俄军启动了新一轮军事指挥体制改革。

    俄军初始改革方案是赋予军区司令部以战役-战略司令部的职能，组建联合军事指挥机构，但未能成功，主要原因是当时没有对总参谋部进行改革，军区司令部得不到指挥权限。

    2004年，俄军解除了总参谋部的大部分军事行政职能，只保留判断军事威胁、研究武装力量使用、制定战略与作战计划、组织军事演习等与作战有关的职能，将作战指挥权下放，由国防部长对武装力量实现“一长制”领导。

    2005年，俄军按地区和职能筹建作战司令部，将军兵种司令部、军区和海军舰队的作战指挥权移交给地区司令部和职能司令部。军兵种司令部只负责管理、装备和训练，军区和海军舰队只承担预备役训练、动员与物资准备、领土防御与战场建设等任务。

    地区司令部平时就拥有对军区辖区内各军兵种部队的指挥权，战时无需调整就可以指挥本战略方向上的作战行动。此前，军区虽然具有地区司令部的大部分职能，但仍承担着过多的军事行政职能，且只对辖区内的陆军部队拥有作战指挥权，若要指挥其他军兵种部队，仍须通过军兵种司令部和总参谋部协调。

    这样，最终将形成“总统-国防部长（通过总参谋部）-作战司令部”的作战指挥体制以及“总统-国防部长-军兵种司令部”的行政管理体制，真正做到军令军政分开。

    职能司令部包括战略核力量、空天防御、机动力量和战略投送司令部等。地区司令部包括西部、南部和东部等3个。

    俄国防部首先就东部地区司令部进行试点，相继举行了“贝加尔-2006”、“东方-2007”、“地区-2007”、“阿穆尔”等大规模联合军事演习，检验和评估从军区制向跨军兵种联合司令部指挥体制转变的效果和可行性。

    演习表明，不对国防部和军兵种司令部进行配套改革，在顶层实行真正的军政军令分开，跨军兵种联合司令部指挥体制难以有效运行。此外，地区司令部是叠加在军区之上的重复指挥机构，存在职责不清等问题。另外，作战指挥权集中于地区司令部和职能司令部，自然遭到失去作战指挥权的军兵种部队的强烈抵制。2009年，地区司令部运行中止。

    第三阶段是探索成立联合战略司令部阶段。实际上，新4大军区组建前的原6大军区就扮演着地区司令部的角色，具有对辖区内各军兵种部队组成的联合部队实施统一指挥的职能。至于使用“地区司令部”还是“军区”的名称问题，俄军则认为并不十分重要，最重要的是，最高统帅部和军区之间不要出现中间指挥环节，且必须确保军区对各军兵种部队的直接指挥。

    2009年，俄军举行了“秋季-2009”大规模军事演习。演习表明，军区制对俄罗斯西部和南部地区的战略任务要求有不相适应之处。俄罗斯决心对军区辖区进行调整，按战略方向组建目前的4大军区及联合战略司令部，这是俄罗斯对新的地缘战略态势、新对手、新威胁有了新认识的结果，与《2009～2011年俄罗斯军事改革规划》和《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》中阐述的总体国家安全构想保持一致。

    联合战略司令部实质上是跨军兵种军事集群的联合指挥机构，本战略方向上军区辖区内的陆军、海军舰队、空军、防空兵甚至地方强力部门和机构都归其统一指挥。战略火箭兵和航天兵仍直属总参谋部指挥，反映出俄罗斯坚持战略遏制的国家安全指导思想。

    俄军最初计划将新军区直接命名为“联合战略司令部”。经过权衡，决定暂时保留和平时期使用的军事术语——“军区”，当出现军事威胁时再更名为“联合战略司令部”。为体现目前处于过渡时期的性质，现在使用“军区（联合战略司令部）”这种叫法。

    俄罗斯军区制改革的经验和教训

    俄罗斯军区制改革属于触动国家基本军事体系的重大军事变革，它影响社会各个阶层，关系各军兵种部队和全体官兵，与国家和军事安全直接相关。新的4大军区（联合战略司令部）已经运行两年。在俄罗斯国内，对这项重大改革既有大力支持者，也不乏批评的声音，对它的讨论和研究一直都没停止。对俄罗斯军区制改革进行分析，其经验和教训可以总结为以下几个方面：

    第一，谨慎推进。俄罗斯在各个领域的改革一贯有“大刀阔斧，雷厉风行”的风格。对于军区制改革，决心下得坚决，推进却很谨慎。多采取“先试点、再推广”的策略，配套改革紧跟，发现问题及时纠正和调整，行不通则果断中止。改革进程虽然多次受挫，但也为新军区（联合战略司令部）的组建做了体制、人员和心理上的准备。

    第二，过渡机制。新旧体制交替之际容易造成指挥混乱，在军区制向跨军兵种联合司令部体制转变过程中，俄军设立了过渡机制。如俄军曾决定不再设立中间指挥层次，直接实行“总参谋部—作战司令部—旅”的三级指挥体系。但军事演习表明，难以越过集团军司令部对集团军下属部队实施有效指挥，因此集团军司令部仍被保留了下来。

    第三，适应角色。联合战略司令部统一指挥军区辖区内各军兵种部队，但军区司令部传统上只懂得指挥陆军，缺乏指挥海军舰队、防空兵等其他军兵种部队的经验和军官，自身职能和角色需要调整和适应。另外，各军兵种部队指挥权移交给联合战略司令部后，各军兵种部队仍保留有自己的指挥层次，会出现官僚主义和指挥不畅等现象，也需要一个适应过程。

    第四，军演检验。军事指挥体系改革过程中，苏军和俄军多次举行多军兵种大规模联合军事演习，将其作为检验和评估改革效果的最好手段，同时也是探索、验证、调整改革举措的最佳方法。

    第五，协调难度。联合战略司令部还负责指挥本战略方向上和辖区内的地方强力部门及机构的部队，包括国家安全局所属边防部队、内务部所属内务部队及紧急情况部所属部队等。为有效应对已存在或潜在的军事矛盾，如武装冲突、地区性或局部战争，需要地方强力部门和机构的密切配合，协调工作量和难度均前所未有。

    第六，人为阻力。机关裁撤，人员分流，权限移交，必然触动多方利益，遭遇阻力不足为奇。俄总统普京、总参谋长巴鲁耶夫斯基和马卡罗夫、国防部长伊万诺夫和谢尔久科夫在各自任上都曾推行过军事指挥体制改革，决心坚定，手段强硬，仍未得圆满，人为抵触不可小觑。目前，俄军正逐步完善配套措施并及时到位，以解决军人后顾之忧，减少改革进程中的阻力。

    （作者单位：海军工程大学）