新型城镇化究竟“新”在哪里

    ■一言以蔽之，新型城镇化的真谛是人的无差别发展。这是新型城镇化最本质、最核心、最关键的东西。

    新型城镇化是相对于旧型城镇化而言的。党的十七大报告提出走中国特色城镇化道路，温家宝2007年5月进一步指出要走新型城镇化道路。去年12月召开的中央经济工作会议，明确要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。但新型城镇化“新”在哪里，其真谛是什么，目前还没有统一的认识。

    多重解读的现有视角

    归纳一下，人们对新型城镇化有多重解读的视角：

    新型城镇化是城乡统筹的城镇化。旧型城镇化实行城市偏向政策，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达的城市与凋敝的乡村并存。新型城镇化则要求着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

    新型城镇化是有利于可持续发展的城镇化。旧型城镇化以摊大饼、高消耗、城市要素供给不可持续为特征。我国中东部地区持续数日的雾霾天气给这种城镇化敲响了警钟。为此，要转变城市发展方式，由“外延式扩张”转为“内聚式发展”，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

    新型城镇化是生态文明贯穿全过程的城镇化。推进新型城镇化，要从优化产业结构、能源结构、消费模式等多角度将生态文明理念植入城镇化发展的思维。要加大城镇生态环境建设的力度，提高城镇生态环境的承载力，以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展，以资源节约型、环境友好型城镇建设支撑新型城镇化发展。

    新型城镇化是促进“四化”同步发展的城镇化。城市文明是现代文明的摇篮，是现代文明的重要传导机制。按照“四化”同步的要求，城镇化应是工业化的加速器，是农业现代化的引擎，是信息化的载体，推进新型城镇化，要求推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。

    新型城镇化是更大限度撬动内需的城镇化。旧型城镇化重物轻人，广大农民被排除在城市体系之外，极大地限制了社会消费。我国仍处于重要战略机遇期，但全球经济的持续低迷正引发我国经济进入实质转型期和个位数增长阶段。这就决定了扩内需已成为保障我国经济平稳增长的根本大计。扩内需的最大潜力在城镇化。

    新型城镇化是更多利用市场机制的城镇化。旧型城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导。新型城镇化则强调尊重市场，尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设、产业发展等主要交给市场。要防止地方政府“公司化”对城镇化进程的过度干预，设定地方政府在城镇化中的行政范围。

    新型城镇化是注重质量和内涵的城镇化。旧型城镇化重速度、轻质量，重外延、轻内涵。推进新型城镇化比的不是速度而是质量。目前中国城镇化率虽然超过50%，但城镇化质量不高，许多城镇千城一面，缺乏特色，有的文脉被割断，到处是没有生命的建筑堆积物。从今年公布的各省份政府工作报告看，许多省份都将“推进城镇化”作为主要任务之一，有的还量化了城镇化增长目标，如何更加注重质量和内涵发展，是新型城镇化的重大课题。

    新型城镇化是以人为本的城镇化。旧型城镇化的一个误区是见物不见人，兴城不兴业，城镇化似乎就是土地的硬化，就是新建筑的崛起，而人力资源则较少被制度关照。新型城镇化是以人为核心的城镇化。推进新型城镇化，要努力在改革攻坚中破解深层次矛盾，做到无论是经济增长还是社会发展，都要立足于让人完成城镇化。    

    “人的无差别发展” 

    以上的解读和认识，各有各的侧重点，也各有各的道理。笔者认为，为了新型城镇化“名至实归”，应进一步深究新型城镇化的真谛是什么。一言以蔽之，新型城镇化的真谛，是人的无差别发展。这是新型城镇化最本质、最核心、最关键的东西。

    其意蕴包括两方面内容：一方面，城镇的一切应当围绕人来展开，要树立牢固的人本思想，创造良好的人本环境，倡导“创新、和谐、公平、自由”，形成良好的人本气氛，使城镇具有人情味，产生良好的为人服务的功能；另一方面，这里的“人”，泛指所有人，包括过去的“城里人”、新转入城里的人和还在农村生活的人，要能够促进所有人的自由而全面地发展，而不能为了一部分人的利益，而损害另一部分人的福祉，不能为了城市的扩容，而付出太过昂贵的社会成本。

    这样提出和认识问题，也是为了从理念入手，逐步破解我国特有的“双二元结构”（城乡二元结构和城市里新出现的二元结构）难题及严重存在的伪城镇化、半城镇化、被城镇化、过度城镇化现象。

    为此，笔者认为，我国推进新型城镇化的价值和政策指向应当是：

    城镇化发展理念要着眼“人的无差别发展”。城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，中心是要解决人的城镇化问题，要让人在城镇中更好地生产生活。目前生活在我国城市中的大批农民工，多数集中在累、脏、苦、差、险、毒等行业，在子女教育、社会保障、住房、参与社会活动等许多方面，更没有与城市居民享有同等权利。所以，推进新型城镇化，着眼“人的无差别发展”，要转变理念，矫正目前的二元化机制，实现城市财政支出和公共产品提供对所有居民无差别、全覆盖。

    城镇化发展目标要体现“人的无差别发展”。城镇化是人类生产与生活方式由农村型向城镇型转化的历史过程，表现为农村人口向城镇人口转化以及城镇不断发展与完善的过程。无论是从经济增长还是社会发展的角度考量，只有让人完成城镇化，城镇化才是完整的和真实的。从这个意义上说，城镇建设，不仅是修路盖楼办工厂，而且要更多地吸纳外来人口，更好地满足居民生活需要，更好地满足人的全面发展需要。城镇对于已经或将在城镇工作、履行所有义务的庞大群体，应赋予他们相应的公平权利。因此，推进新型城镇化，要着力提高城镇化质量，提高城镇内在承载力，实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。

    城镇化发展模式要有利于“人的无差别发展”。要使新型城镇化惠及几亿人口，必须倡导城镇发展模式的多样化。中国地域辽阔、情况复杂，发展很不平衡，地域特色和民族特色也有不同，在遵循基本原则的前提下，城镇化实现的途径应当是多元的，不可能有统一的模式。总体来说，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应，促进大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，从而使城镇化的受益面最大化。

    城镇化发展重点要服务于“人的无差别发展”。新型城镇化的核心是着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。要强化政府基本公共服务供给的责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系，探索农业人口市民化的成本分担责任和时间安排。加快促进失地农民充分融入城市，有效降低农民工城市落户的门槛。要改变为城镇化而城镇化的思维定式，着力提升城镇的生活质量和幸福指数。要改变关注重点：突出协调发展，突出文化品质，突出城镇特色，突出绿色低碳，突出人性化的社会管理和服务创新。

    城镇化推进方式要服从于“人的无差别发展”。要以资源节约和环境友好的方式推进新型城镇化，提高土地节约集约利用水平。特别要把深化改革特别是体制改革，作为推进新型城镇化健康发展的重要方式。统筹推进户籍制度改革，打破城乡分割的二元户口管理结构，继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益；深化土地管理制度改革，建立以承包权为核心的农地产权制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位。完善住房保障制度改革，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系，增加对城镇中低收入群体的住房供给。

    城镇化发展政策要有助于“人的无差别发展”。各级政府必须改变“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的惯性思维。坚持城市发展与产业成长两手抓，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来。强化政策导向，由片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。要制定完善农民工进城及其子女落地生根的就业就学、入户购房、社会保障等方面的政策，为农村人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件。