走出中国式公共管理困境

    三个维度的问题构成了中国公共管理中的两重困境：“政府密集”与官僚制供应不足之间的困境，以及官僚制供应不足与官僚主义盛行之间的困境。

    今年两会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，再一次将人们的目光吸引到了国家行政体制改革。30多年来，中国已经历了多次以政府机构和人员精简为主要内容的政府机构改革，但结果似乎总是不及人们的预期。近年来，政府机构改革常被笼统地冠以“大部制改革”，常见的中国政府机构数量与世界其他主要国家政府机构数量之间的比较，似乎也蕴含着这样的思考逻辑，即更少的部门数量意味着更好的职能协调和更高的行政效率。事实上，机构改革只是内涵更为丰富的行政改革的一个方面，对于人们期待中的一个职能协调、效率更高的政府而言，其重要性和有效性可能还不及对机构中的人及其相关制度的关注。不仅如此，世界范围内流行的改革舆论和观念氛围，更凸显了中国公共管理所面临的特有问题或困境。

    新公共管理与毁誉参半的官僚制    

    官僚制是现代政府的核心，现代社会正是依赖建立在合法权力基础上、依据正式规则、以理性方式组织起来的官僚制而日益现代化。20世纪70年代中后期，一场新公共管理运动席卷西方世界，在学术界和政策界产生了广泛而深刻的影响，至今绵延不绝。在这场运动中所产生的诸多理论和观念，如“政府再造”、“摒弃官僚制”等，更引发了非西方学术界的空前热情和改革政府机构的激动情绪，并在事实上不同程度地成为影响世界各国政府改革的重要理论依据和观念来源，而承载着重要公共管理职能的官僚机构，更在目前各国普遍流行的偏执的反政府情绪中，成为人们发泄各种不满情绪的众矢之的。

    1764年，今天为人们所熟知的用以表达官僚和官僚制的“bureaucracy”一词，在法国第一次使用，专指一种由官员来描述和界定的新的政府组织形式。其后，这一术语很快传到了意大利（burocrazia）、德国（Bürokratie）和英国，其传播轨迹正体现了当时处于民族国家发展早期阶段的欧洲各国国家治理的现实需要。

    现代官僚制经马克斯·韦伯的阐发而成为一个重要的理论和一种政府组织模式，也作为当代社会的一种基本组织形式而为企业和其他部门所采用，理性、中立、专业化、职业精神等官僚制特质，更成为现代社会组织的优秀基因。现代文官制度就是一种典型的官僚制。英国于1855年最早创立了文官制度，并因其最接近韦伯的理想类型的官僚制而成为文官制度的典范。在此后长达100多年里，官僚制因其对于经济社会发展的积极意义而成为解释发达国家经济与社会发展的一个重要变量。

    20世纪70年代，伴随发达国家经济陷于滞胀，各国在寻求经济改革的同时，开始反思其行政管理模式。其时，经济领域中盛行的私有化和市场取向也主导了人们对于行政管理模式的普遍思考。官僚制潜在的保守、拖沓、缺乏效率、“被训练的无能”等特征，及其绝缘于社会、中立、按规则办事以及不同部门之间的隔离等特征，与作为责任政府主要特质的回应性、创造性、代表性、协调性等相悖，使它成为声势浩大的新公共管理运动的重要目标，而“摒弃官僚制”则成为这场运动中一个最响亮的口号。

    “富裕国家的共同本质决定了改革的特点。”新公共管理关注不同国家公共部门改革的相似性，而市场更被看作执行公共政策的典范。其中，无论是英国以市场为取向的撒切尔主义公共管理新思维，还是表现出强烈的“新泰勒主义”倾向的美国里根政府的改革，都将官僚制本身作为改革的重点，而其后历届政府也延续了同样的改革思维。这些改革在很大程度上更新了人们关于政府管理的传统观念，并在政治与行政关系中注入了新的理解和阐释，而人们对于官僚制的情感、理解和评价也因之变得暧昧、消极和复杂。

    中国式公共管理的“三维两重困境”    

    中国与官僚制有着久远、复杂而奇特的渊源。历史上，出现了早期帝国的地方就产生了管理广大疆域的需要。一般认为，官僚制就产生于像古代中国这样的大帝国。在韦伯的观念中，中国古代的官僚制是一种“世袭官僚制”，与现代公共管理的要求相去甚远。

    中华人民共和国成立60多年来经历了政治、经济与社会等方面的剧烈变化，改革开放以来更为迅速的社会变化也使各领域制度处于不断调整和完善的过程中，从而使政府在不同领域的积极介入成为社会变迁过程中的一个自然结果，而经济与社会发展也表现出“政府密集”的特点。与大多数发展中国家一样，缺乏训练有素的公务员队伍和完善的管理制度，则是一个不容忽视的重要现实。

    20世纪90年代初引入中国的公务员制度，作为政府机构改革的一个重要内容，在很大程度上体现了提升政府公共管理水平以适应经济社会发展现实需要的务实思考。尽管《国家公务员暂行条例》在职位分类、录用、考核、任免等方面作出了具体的制度性规定，其后又出台了若干配套法规和实施细则，《中华人民共和国公务员法》也于2006年起开始正式施行，但公务员制度在实施过程中仍暴露出诸如公务员范围界定、职位分类、考试录用机制、考核评估等方面的突出问题，公务员整体素质、工作士气和职业精神等方面的问题，也进一步影响了政府机构的组织效能，从而使官僚制供应不足的问题日益凸显，并在很大程度上成为影响公共行政质量的“阿基里斯之踵”。

    对于艰难踯躅的中国行政改革而言，官僚制供应不足是必须正视的问题，但远不是问题的全部。不同程度地存在于各级政府机构中的官僚主义早已为人们感知和深恶痛绝，不仅影响了公共管理效能和社会公正，更在一定程度上影响了人们对官僚制的理解和评价，使官僚制长期以来饱受争议和批评。对公共服务和政府机构的无休止的攻击，不仅对政府工作造成持续的压力，更使行政官僚声名狼藉，而这种意义上本就不足的宝贵行政资源，则在常常缺乏理性的怀疑和指责中进一步流失了。

    因此，在中国背景中讨论官僚制问题极为复杂。其一，政府职能处于不断调整和变化过程中，虽然可能在某些领域（如经济领域）减少介入，但却需要承担由社会和民众不断重新界定的全新职能，从而在事实上使政府职能范围得以扩大。因此，“政府密集”将是公共管理的一个长期特征；其二，官僚制供应不足，公务员制度尚不成熟，公务员整体职业素质有待提升；其三，人们广为诟病的有关官僚和官僚主义的各种问题，在很大程度上也存在于中国公共行政机构。这三个维度的问题构成了中国公共管理中的两重困境：“政府密集”与官僚制供应不足之间的困境，以及官僚制供应不足与官僚主义盛行之间的困境。

    探索中国式新公共管理

    中国公共管理中的这一“三维两重困境”，提示人们要理解中国的公共管理问题，不能仅仅囿于西方行政理论和实践所蕴含的思考逻辑，而现实层面上要应对政府管理中的这一现实困境，仅仅乞灵于机构层面的改革也远远不够。

    新公共管理肇始于发达国家，却在世界范围产生了广泛的影响。有学者认为新公共管理也适用于发展中国家；另外一些学者则认为，市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效；而以务实的方法具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件，则是一种折中和现实的观点。的确，行政不同于政治，但却是政治生活的一部分，也要契合国家政治和其他相关制度的内在精神以及更为广泛的社会政治现实。

    长期以来，“精兵简政”一直主导着中国政府改革的思考和策略选择，而其中本应蕴涵的提升政府工作人员素质、完善政府相关制度的丰富内涵，则常常在机构改革中被忽略了。以精简机构和人员的多少作为评价改革成败的重要标准，不仅使“精简——膨胀——再精简”成为对改革开放以来几次机构改革的一个流行（也是简单和有些粗暴的）评价，在某种程度上排除了对这些改革在更为丰富的指标维度上进行全面审视和严肃学术评价的可能，也在现实上大大压缩了有关行政改革的思考空间和策略选择空间。数字或数量取向似乎成为中国行政改革的一个魔咒。

    面对中国式公共管理的两重困境，行政改革不仅包括行政机构的改革，还包括不断完善公务员制度，提升公务员整体素质。

    走出中国式公共管理的困境，需要与此相应的公共管理新思维。完善公务员制度，确立以专业能力、纪律、尽职负责、忠于职守等公职人员基本职业素质为指标的评价体系，藉此鼓舞公务员工作士气，提升公务员整体素质，在克服官僚主义的扎实努力中保护、积累和创造积极的行政资源，应是这一新思维的核心。随着公共事务日益繁复，公职人员个体层面的合作意识和机构集体层面的协作精神，对于打破传统官僚部门之间的樊篱、打造整体政府尤为重要。

    中国式新公共管理还需要确立与国家发展长期目标相统一的公共行政价值，从而使以事务性为显著特征的行政管理超越单纯的技术细节，而建立在充满政治智慧的稳定的价值原则基础上。因此，在行政实践中应努力将“为人民服务”这一社会流行话语转化为激发公务人员真心关切国家利益和民生、对国家和社会负责的伦理和信仰。

    只有在中国式新公共管理的务实探索中，才可能走出中国公共管理面临的“三维两重困境”。