旅游业发展应向产业与事业并重转型

    4月25日正式审议通过的《旅游法》内容对涉及旅游发展中诸多重要问题做了较为全面的规定，尤其是旅游者权利保护、旅游规划与促进、旅游安全等方面的规定，对于推动旅游业健康持续快速发展具有重要的作用。旅游业具有很强的综合性，涉及领域广，利益协调难度大，而且在旅游法出台之前已经出台了很多行业法，这次能够在综合法的模式下形成目前具有可执行性的法律文本，值得充分肯定。

    第一，《旅游法》为未来旅游业的科学发展进行科学的定位。

    正式颁布的《旅游法》开篇第三条就提出“国家发展旅游事业”。这简单的8个字掷地有声地明确了旅游作为经济性产业和公益性事业的双重特性。笔者认为，这为未来中国旅游发展指明了战略方向，也要求各地在发展旅游业的过程中，应该注意由原来强调产业功能向产业与事业并重的方向转型，应该将旅游放在人民生活水平不断改善之后的一种全新的生活方式的高度来认识。可以说，旅游业在促进社会和谐、改善民生福利、推进公共外交、提升民族自豪感等方面具有重要作用，旅游也是富裕起来的中国人的中国梦，所以不该简单地把发展旅游看成是经济性产业。

    第二，旅游法体现了今后一段时间旅游业发展的战略要求。

    旅游业进一步发展不仅仅是旅游景区景点的发展，而是整个旅游目的地的发展。笔者认为，旅游业的发展不该再简单地依赖于旅游资源的优势，而是要将整个旅游目的地作为一个旅游吸引物、旅游吸引场来打造，这就要求旅游目的地在总体规划、城乡发展规划等规划编制时要主动、充分地考虑旅游发展的要求，而不是旅游发展规划被动地去适应总体规划。

    同时，随着旅游业发展的逐步深入，我们也发现，只从吃住行游购娱传统的六要素角度来推动旅游经济的发展已经远远不够，旅游经济的发展必将越来越依赖于土地、资本、技术、制度等因素，尤其是旅游用地方面将成为制约旅游经济发展的重要因素，在《旅游法》第二十条中明确提出，“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。”在第二十二条规定，“各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估，并向社会公布”。笔者认为，此二条重要的战略意义在于有效地提升了旅游规划的法律地位，改变了旅游规划“规划规划，墙上挂挂”的状况。

    第四十六条指出，“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”第四十八条指出，“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可”。这两条也具有非常重要的战略意义。前者有助于通过发展旅游的方式来推动城镇历史风貌的保护，通过发展旅游的方式维持乡村性，延续乡村肌理；后者则拓展了《旅行社管理条例》的适用范围，把随着互联网发展而兴起的在线旅游企业也纳入到旅行社管理范畴。

    第三，《旅游法》为破解景区门票难题提供了合理的规范。

    凤凰古城门票风波的本质之一，就是限制了游客的购票自由选择权。《旅游法》第四十四条指出，“将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。”就很好地将购票的自由选择权还给了旅游者，旅游者既可以选择购买套票，也可以购买景区的单向门票。

    通常，旅游目的地的景区被分成标志性和非标志性两类，同时将景区内的景观分为标志性景观和非标志性景观，对于游客来说，标志性景区和标志性景观在很大程度上决定着旅游目的地和旅游景区的消费价值。以往经常出现的情况是游客奔着标志性吸引物前往游览，但及到进了景区才发现，标志性景观正在维修，根本无法欣赏，但又退票无门。《旅游法》第四十四条指出，“景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。”充分考虑了景区的复杂构成和旅游者的消费权利，会使上述情况得到有效改观。

    第四，《旅游法》完善了旅游主管部门对景区的监督管理。

    我国旅游资源的归属不一，因而长期以来存在着旅游景区管理上的“九龙治水”现象，各级旅游局（委）尽管是旅游行政主管部门，但对各旅游景区无法实施有效的监管。尽管通过《旅游景区质量等级评定管理办法》，各级旅游局（委）对监督旅游景区管理和服务，提高旅游景区的运营水平，推动旅游景区的市场化有着重要的作用，但这毕竟只是一个推荐性国家标准，不具有强制力。此次《旅游法》第四十二条指出，“景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意见”。如果法律能够得到严格执行、有效实施，显然将有助于完善旅游主管部门对政出多门的旅游景区的监管。

    第五，《旅游法》的相关条款亟需尽快出台相关司法解释或实施细则。

    比如，旅游法第三条指出，“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活动中的权利”，而实际上，旅游公共服务不仅仅是为了旅游者，也是为了当地居民，因此，笔者认为要从旅游者和当地居民双重角度来重视旅游公共服务和公共服务设施的建设，从资金、用地等方面给予切实有效的支持。

    第四条指出，“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。”对于什么是公共资源，自然遗产和文化遗产是不是公共资源，曾经享受政府财政补贴的游览场所是不是属于利用公共资源建设的游览场所，体现公益性质是在门票价格上还是体现在设立免费开放日上等问题都亟需界定。第四条还规定，“国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源”，但如居民生活状态民俗民风等非物化吸引物的资源所有权难单独界定，集体的集合所有权让度也更复杂。但现在更多的“被让度了”，居民只能在民俗表演等劳务性就业中获利。

    第四十条规定，“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。”笔者认为这不利于散客获取导游服务，毕竟在国内通过旅行社出游的比例仅占不到10%，通过旅行社出境旅游的比例也仅占25%左右。在散客化时代，如何保证散客的权利值得斟酌。

    尽管《旅游法》中还有这样或那样的问题需要进一步加以完善、改进，但笔者依然认为《旅游法》是旅游业发展的里程碑，我们应该珍惜这来之不易的宝贵成果，以理性、建设性的态度来对待它。