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2013年06月06日 星期四
中青在线

改革系列谈

对行政审批制度改革的进一步思考

本报记者 王亦君 《 中国青年报 》( 2013年06月06日   11 版)

    人物档案

    周汉华,中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室主任,原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员。

    对话背景

    新一届政府推动的政府职能改革,在2013年全国两会后,以取消部分行政审批权力和放权给地方等形式加速推进。5月中旬,国务院分两批取消和下放了133项行政审批事项。

    自2002年中央政府开始行政审批改革,到2012年,国务院已先后分6批取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的近七成。

    周汉华提出,应该重视对新增的行政审批项目进行检查、评估,防止一些旧的审批项目改头换面、卷土重来。

    新增行政审批项目值得重视

    中国青年报:前不久,国务院宣布取消和下放了133项行政审批,这已经是从2001年开始取消或调整的第七批了,从数字来看,成绩似乎很不错。

    周汉华:我们计算了一下,经过前些年的改革,中央层面上被取消或调整的行政审批项目总数是2497项,占原有总量的69.3%,原来的总量是3603项。

    这些年也出现了边清理、边新增的现象,而且新增的速度很快,容易让行政审批改革出现反弹。

    中国青年报:仅从目前剩下的行政审批项目数量上,能看出10多年行政审批改革的效果吗?

    周汉华:如果从目前中央层面上剩下的1000多项行政审批这个数字来看,在世界上可以算是很少的,日本有8000多项许可或认可,美国联邦州和地方政府都有审批项目。

    我想我们可能更多的还要讲体验,从公众的感受出发来推进改革。比如大家最关注的异地准生证,类似这样的问题,如果能给公众解决,公众的感觉就很好。比如深圳进行的工商登记制度改革,降低了创新和创业的门槛,它带来了很好效果。

    行政审批改革还要对增量审查和控制

    中国青年报:单从数字上看,5月中旬国务院决定取消和下放的行政审批项目数量是近6年来最少的一次,但针对国家发改委的行政审批改革力度是历次最大,取消了14项国家发改委对企业投资的核准权,下放了发改委12项核准权,今后地方在行政区域内进行的城市轨道交通建设、区域内的铁路线路建设、机场扩建等项目,将由地方投资主管部门审批,这些举措都得到了很好的评价。

    周汉华:改革进行到现在,难度越来越大,剩下的行政审批项目都是含金量很高的。行政审批改革要减的其实是政府权力,要限制的是行政权力。

    中国青年报:《行政许可法》实施近10年了,在限制设立行政审批方面起到的效果如何?

    周汉华:2012年10月,国务院公布了第六批调整和取消的行政审批项目,提出“两个凡是”, 凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。

    当年起草《行政许可法》,最重要的立法意图是想使所有的行政许可行为,不管叫什么名称,都受《行政许可法》的规范,当时国务院法制办进行过梳理,找到诸如许可、审批、核准、备案、登记、保荐函、无异议函等90多个名称,五花八门。但《行政许可法》出台没多久,就出现了“非许可审批”、“备案制”、“核准制”等提法,现在很多行政机关,都是用核准、登记备案、非许可审批等方式来规避《行政许可法》,这种情况该谁来制止,一直没有强有力的权威执法机关存在,所以《行政许可法》一些规定被架空,难以落实。

    现在的行政审批改革机制,主要对存量进行清理,增量部分缺乏集中审查、控制机制,有些改头换面为其他名称、其他形式出现,比如核准制、备案制乃至其他一些冠冕堂皇的名称,其实是借其他包装来达到实际审批的目的,而且因为形式的隐蔽,很难对此有全面的统计和掌握。

    行政审批改革需要权威部门来主导

    中国青年报:刚才你也谈到《行政许可法》对于设立行政审批的主体和程序有着严格的规定,现实中情况如何?

    周汉华:我国的立法机关国务院法制办和全国人大常委会法工委,某种程度能起到对行政法规、法律中设立行政审批进行事前审查、把关的作用。理论上说,如果他们有足够的权威,是可以拦下滥设的行政许可的,实践中他们确实也发挥了这个作用。

    举个例子,2009年《保密法》修改时,国家保密局曾经提出要增加一项涉密资格许可规定,由他们来对哪些宾馆、饭店,哪些印刷厂可以召开涉密的会议,可以印刷涉密的文件等,颁发许可,这一动议当时遭到了法工委的强烈反对,最终没能写进法条中。

    但现在只靠这个机制来裁断,还是靠不住,因为法制办和法工委都是纯粹的法律部门,基本就法论法,没有进行成本收益、规制影响分析的职能,并且他们也没有法律授权进行专门的许可控制。 

    中国青年报:新一轮行政审批改革的牵头部门是中央编办。对于这项工作的继续推进,你有何建议?

    周汉华:这需要中央的顶层设计,到目前为止,行政审批改革一直需要审批部门的同意,这直接招致改革的主导权由被改革部门控制,而不是在改革主导部门手上,因此,这必然招致触及核心利益的改革事项难以推进。

    不妨考虑常设一个综合的权威部门推进行政审批制度改革,综合编办、监察、法制、改革、财政等部门的力量。中央编办负责推进具体改革事项,相当多的行政审批更改涉及法律法规修改,应把立法部门纳入,与行政审批这一事前审批相比,事后监管更加重要,因此,监察部门也不可或缺,这样更容易形成合力。

    目前,不少国家对行政审批的管理已进入量化阶段,如美国管理和预算办公室下设信息与监管事务办公室,专门负责对每一项政府审批的合法性进行分析,作出成本和收益衡量,中国可借鉴类似做法。

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