对行政审批制度改革的进一步思考

    人物档案

    周汉华，中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室主任，原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员。

    对话背景

    新一届政府推动的政府职能改革，在2013年全国两会后，以取消部分行政审批权力和放权给地方等形式加速推进。5月中旬，国务院分两批取消和下放了133项行政审批事项。

    自2002年中央政府开始行政审批改革，到2012年，国务院已先后分6批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的近七成。

    周汉华提出，应该重视对新增的行政审批项目进行检查、评估，防止一些旧的审批项目改头换面、卷土重来。

    新增行政审批项目值得重视

    中国青年报：前不久，国务院宣布取消和下放了133项行政审批，这已经是从2001年开始取消或调整的第七批了，从数字来看，成绩似乎很不错。

    周汉华：我们计算了一下，经过前些年的改革，中央层面上被取消或调整的行政审批项目总数是2497项，占原有总量的69.3%，原来的总量是3603项。

    这些年也出现了边清理、边新增的现象，而且新增的速度很快，容易让行政审批改革出现反弹。

    中国青年报：仅从目前剩下的行政审批项目数量上，能看出10多年行政审批改革的效果吗？

    周汉华：如果从目前中央层面上剩下的1000多项行政审批这个数字来看，在世界上可以算是很少的，日本有8000多项许可或认可，美国联邦州和地方政府都有审批项目。

    我想我们可能更多的还要讲体验，从公众的感受出发来推进改革。比如大家最关注的异地准生证，类似这样的问题，如果能给公众解决，公众的感觉就很好。比如深圳进行的工商登记制度改革，降低了创新和创业的门槛，它带来了很好效果。

    行政审批改革还要对增量审查和控制

    中国青年报：单从数字上看，5月中旬国务院决定取消和下放的行政审批项目数量是近6年来最少的一次，但针对国家发改委的行政审批改革力度是历次最大，取消了14项国家发改委对企业投资的核准权，下放了发改委12项核准权，今后地方在行政区域内进行的城市轨道交通建设、区域内的铁路线路建设、机场扩建等项目，将由地方投资主管部门审批，这些举措都得到了很好的评价。

    周汉华：改革进行到现在，难度越来越大，剩下的行政审批项目都是含金量很高的。行政审批改革要减的其实是政府权力，要限制的是行政权力。

    中国青年报：《行政许可法》实施近10年了，在限制设立行政审批方面起到的效果如何？

    周汉华：2012年10月，国务院公布了第六批调整和取消的行政审批项目，提出“两个凡是”， 凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。

    当年起草《行政许可法》，最重要的立法意图是想使所有的行政许可行为，不管叫什么名称，都受《行政许可法》的规范，当时国务院法制办进行过梳理，找到诸如许可、审批、核准、备案、登记、保荐函、无异议函等90多个名称，五花八门。但《行政许可法》出台没多久，就出现了“非许可审批”、“备案制”、“核准制”等提法，现在很多行政机关，都是用核准、登记备案、非许可审批等方式来规避《行政许可法》，这种情况该谁来制止，一直没有强有力的权威执法机关存在，所以《行政许可法》一些规定被架空，难以落实。

    现在的行政审批改革机制，主要对存量进行清理，增量部分缺乏集中审查、控制机制，有些改头换面为其他名称、其他形式出现，比如核准制、备案制乃至其他一些冠冕堂皇的名称，其实是借其他包装来达到实际审批的目的，而且因为形式的隐蔽，很难对此有全面的统计和掌握。

    行政审批改革需要权威部门来主导

    中国青年报：刚才你也谈到《行政许可法》对于设立行政审批的主体和程序有着严格的规定，现实中情况如何？

    周汉华：我国的立法机关国务院法制办和全国人大常委会法工委，某种程度能起到对行政法规、法律中设立行政审批进行事前审查、把关的作用。理论上说，如果他们有足够的权威，是可以拦下滥设的行政许可的，实践中他们确实也发挥了这个作用。

    举个例子，2009年《保密法》修改时，国家保密局曾经提出要增加一项涉密资格许可规定，由他们来对哪些宾馆、饭店，哪些印刷厂可以召开涉密的会议，可以印刷涉密的文件等，颁发许可，这一动议当时遭到了法工委的强烈反对，最终没能写进法条中。

    但现在只靠这个机制来裁断，还是靠不住，因为法制办和法工委都是纯粹的法律部门，基本就法论法，没有进行成本收益、规制影响分析的职能，并且他们也没有法律授权进行专门的许可控制。 

    中国青年报：新一轮行政审批改革的牵头部门是中央编办。对于这项工作的继续推进，你有何建议？

    周汉华：这需要中央的顶层设计，到目前为止，行政审批改革一直需要审批部门的同意，这直接招致改革的主导权由被改革部门控制，而不是在改革主导部门手上，因此，这必然招致触及核心利益的改革事项难以推进。

    不妨考虑常设一个综合的权威部门推进行政审批制度改革，综合编办、监察、法制、改革、财政等部门的力量。中央编办负责推进具体改革事项，相当多的行政审批更改涉及法律法规修改，应把立法部门纳入，与行政审批这一事前审批相比，事后监管更加重要，因此，监察部门也不可或缺，这样更容易形成合力。

    目前，不少国家对行政审批的管理已进入量化阶段，如美国管理和预算办公室下设信息与监管事务办公室，专门负责对每一项政府审批的合法性进行分析，作出成本和收益衡量，中国可借鉴类似做法。