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7月17日上午，承办浙江江山中学赴美游学团业务的镇江博悦国际交流咨询服务有限公司办公室房门紧闭。
本报记者 卢义杰摄
7月17日上午，江苏省丹阳市教师进修学校行政楼六楼，六间办公室房门紧闭。其中最大的一间，邻近走廊的窗户粘有“真诚”、“接纳”、“包容”等关键字的贴纸。屋内窗帘已经被拉上，敲门无人回应。
承办浙江江山中学赴美游学团业务的“镇江博悦国际交流咨询服务有限公司”（以下简称“博悦国际”），正是在此处办公。
如果不是韩亚空难发生，这家公司所处的游学市场或许没这么快步入舆论风暴眼。有人认为，博悦国际缺乏组织出国夏令营的资质，且此项业务超出了公司经营范围，而相关教育部门也被指监管不力。
浙江省教育厅外事处处长舒培冬告诉中国青年报记者，以前，组织夏令营是需要教育部门审批的。丹阳市工商行政管理局有关人士称，现在的相关规定只有教育部、外交部、公安部、国家旅游局2012年联合发布的《关于进一步加强对中小学生出国参加夏（冬）令营等有关活动管理的通知》（以下简称“四部门通知”）。“不过，该文件仅是四部门的内部通知，效力层级有限，在工商执法中只能作为参考”。
监管游学市场具体由哪个部门负责？在现有形势下做到严格有效监管难在哪里？近日，记者在对博悦国际的资质问题进行调查中，向业内人士求解这些问题。
暂无法认定“博悦国际”超范围经营
“目前暂时无法认定博悦国际超范围经营。只有等公司负责人虞国平回国，我们看到合同具体内容之后才能界定。”丹阳市工商行政管理局有关人士告诉中国青年报记者，网上关于“超出经营范围”的一系列指责，暂时只能算猜测。
最先公开回应媒体和公众对“博悦国际组织夏令营的资质”质疑的，是舒培冬。
北京时间7月7日，空难事故发生的当天，舒培冬与浙江省教育厅同事赶到了江山中学。了解基本情况后，舒培冬有些好奇：江山中学怎么会和一家江苏公司合作？ 直到后来，学校向教育厅等部门提供了博悦国际的工商登记资料及合作框架协议等文件。
舒培冬随即发现，四部门通知的第二条已经规定：“组织中小学生参加出国夏（冬）令营等有关活动的主办单位应是中小学校、教育行政部门所属的对外教育交流机构或者共青团、少先队与妇联组织，可以委托国家旅游局许可经营出境旅游业务的旅行社承办。”
“既然是教育部的文件，教育厅必须不折不扣地执行。在没有其他法律依据的情况下，这份文件是我们的依据，这是毫无疑问的。”7月16日，舒培冬接受中国青年报记者采访时表示。
空难次日，有媒体报道了舒培冬对博悦国际承办夏令营资质的质疑。此后，这个质疑被多家网站直接做到了大标题上。
“其实，我当时的原话是：‘根据目前初步掌握的情况，对照四部门的文件，这家公司是不具备资质的’。”舒培冬表示，可是，一些媒体追踪报道时省略了自己的推理过程，直接表述为“舒培冬认为该公司没有资质”。
这个关于资质问题的公开质疑，也引起了丹阳市工商局的行动。中国青年报记者掌握的工商注册资料显示，持有加拿大护照的虞国平，注册的企业类型为“有限责任公司（外国自然人独资）”。其中，该公司的“一般经营项目”为“国际经济教育文化交流咨询服务”、“留学移民领域咨询服务”等5项咨询服务类业务。
按照丹阳市工商局的内部分工，注册科、企业监管科分别负责对内资企业的注册、监管，而像博悦国际这样的外资企业，其注册、监管均由外资科进行。
记者了解到，7月10日前后，该局外资科和虞国平通上了电话。“虞国平当时说，他正在美国处理空难的后续事情。”知情人士称，虞国平曾对工商局提及将于7月18日回国并查验合同，但是，他至今未与工商部门联系。
在与虞国平取得联系后，工商局工作人员也曾前往该公司在丹阳市教师进修学校的办公地点。据媒体报道，2011年，博悦国际的办公地点已由企业登记时的“丹凤南路39号（党校六号楼）”搬到了这里。
记者实地走访发现，此处距丹阳市工商局外资科办公地点所在的丹阳市行政审批中心约2公里，步行20分钟左右即可到达。
“当时，我们并不确定博悦国际是不是还在那里。那办公室门前没有挂公司的招牌，周围几乎没有什么人。”工商局工作人员表示。
该局企业监管科科长朱建中坦言，此类教育公司并不是工商监管的重点行业，因此，除了每年一次的年检外，工商局对这部分公司的日常监管通常采取的都是“无事不扰”的原则。
丹阳市工商局有关部门负责人告诉中国青年报记者，根据目前的报道，博悦国际只是组织学生到美国，最后承接其在美国具体活动的，仍然是美国旅行社等机构。“它起到的可能是中介桥梁的作用，这是否超出经营范围、是否违法，目前不好界定。”
难以厘清到底需要何种资质
尽管此前媒体报道屡屡提及资质问题，然而与此形成鲜明对比的是，采访中，教育、工商、旅游等部门几乎很少人能确定“组织出国夏令营需要何种资质”。
此前，虞国平接受中国青年报等媒体采访时表示，博悦国际有实力把事情做好，这就是最好的资质。
舒培冬认为，虞国平显然混淆了实力问题与法律问题的概念。“比如，成立公办学校要符合公办学校的要求，成立民办学校要符合社会力量办学的要求。不能说你有实力，就可以随便成立了。”
“在我的理解中，资质就是四部门通知第二条的规定。”舒培冬认为，夏令营可以由学校、共青团等单位主办，也可以由具备出境旅游业务资质的旅行社受委托承办。“一条一条对照下来，博悦国际哪条都不是。”
不过，多位法律人士指出，在四部门的通知中，关于“委托国家旅游局许可经营出境旅游业务的旅行社承办”的限定词是“可以”而非“必须”。这意味着，上述旅行社仅是有资格被委托承办的机构之一。
舒培冬告诉记者，2004年5月取消“组织中小学生赴境外开展夏令营等活动的审批”后，有些地方教育部门要求稍严一些，提出夏令营活动仍需“备案”。“其实，按规定来说，国家对教育部门没有这个要求。”
此前虞国平接受采访时表示，他已在江山中学师生赴美前将夏令营向江山市教育局备案。而江山市教育局局长同时兼任江山中学的校长。
舒培冬承认，从目前来看，对于学校或商业公司组织出国夏令营之前的程序，国家并没有明确的审批规定。
“并不是教育公司就归教育局管，教育局不举办夏令营，也不管这个事。”采访中，丹阳市教育局一名工作人员私下表示。
不过，在丹阳市工商局有关部门的负责人看来，媒体热传的“四部门通知”，从法的效力层级而言，仅仅在外交、公安、教育、旅游等部门内部有较强的约束力。但是在工商执法领域，这份通知只能作为一个参考，而不是依据。
该负责人反复强调，依据目前规定，承办出国夏令营并没有涉及工商前置审批等行政许可的问题。
在工商注册资料中，博悦国际的“许可经营项目”一栏，同样是空白。
该负责人还表示，目前的主要问题在于，“出国夏令营”是一个很模糊的概念。“博悦国际的经营范围主要是‘咨询与服务’。‘出国夏令营’究竟是什么性质？是以夏令营的名义进行培训呢，还是以夏令营的名义组织旅游？”
“截至目前，丹阳市还没有注册过经营范围含‘出国夏令营’的公司。”该局一名干部透露。
丹阳市旅游局市场宣传科一位张姓负责人告诉中国青年报记者，此前已有媒体向他们询问博悦国际的资质问题。“但是，这家公司毕竟不是旅行社，不归旅游局管理。旅游局管理的仅仅是已经注册登记的旅行社。”
《旅行社管理条例》规定，设立旅行社应当有经培训并持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书的经营人员。其中，国际旅行社注册资本不得少于150万元人民币；经营出境旅游业务的，还应当向旅游行政管理部门交纳质量保证金100万元人民币。
这个门槛，显然比普通的咨询服务公司要高一些。
针对游学市场的规范问题，江苏省教育厅新闻处婉拒了采访。该处工作人员透露，江苏省下半年将对此出台相关政策。
游学市场适用规定存在空白
浙江省教育厅外事处有关人士表示，由于四部门通知没有明确处罚的具体内容，因此，教育厅很难对此次发生空难事故的相关学校或机构作出处罚。
“第一，按照规定，教育系统特别是学校本身没有承担审批的职责；第二，教育部门也没有对某些企业执法的权限。”该人士表示，教育部门目前应该加强学习四部门的文件，进一步完善夏令营活动管理的相关工作。
记者注意到，7月8日，首次有媒体质疑博悦国际资质的当天，浙江省教育厅发出了《关于江山中学英语文化夏令营师生在美国旧金山遭遇坠机事件的情况通报》，其中明确提出：随团参与组织管理的教师费用由学校和合作机构共同分摊，不得转嫁给学生个人。
记者发现，除了教育系统内部，就此次空难牵出的游学市场来看，这一产业的监管仍然存在一部分空白。
舒培冬并不确定应该由谁来监管此类企业。“我个人理解，按照四部门通知，外交部门负责在国外的中国公民的领事保护，公安部门办理出入境手续，旅游部门监管旅行社，教育部门管理学校。这些都划去，适格的监管主体，可能只有工商。”
朱建中表示，如果企业确实超出经营范围，应该依据《公司法》等法律法规的规定，先责令其整改。
“如果承办出国夏令营的旅行社注册地在国内，从操作层面来说，会更方便监管一些。”丹阳市工商局有关人士表示，但目前针对游学市场并无相关规定。
中国政法大学行政管理学教授郎佩娟指出，夏令营的组织并不在行政许可事项的范围内，“目前，我国已经有比较完整的《中华人民共和国旅游法》，还有《中国公民出国旅游管理办法》，后者对相关旅游机构的资质、管理、怎么组团等都有具体规定，应该将游学纳入旅游管理的范畴。”
中国人民大学教育学院教授周光礼告诉中国青年报记者，目前并没有针对这一类组织游学的中介机构的法律法规，“《教育法》规定得比较笼统，称他们是教育中介机构，但是没有详细的规章。如果机构是营利性的，由国家的社团管理条例来规范。”
中国青年报记者采访的多数学者均表示，没有必要专门针对游学出台法律法规。21世纪教育研究院副院长熊丙奇说：“我们现有的教育规划纲要、企业经营法、广告法和消费者权益保护法等，都可以派上用场——比如遇到‘游而不学’的情况，只要和之前定的路线、内容不一样，家长作为消费者，可以起诉这些组织游学的机构。”
虞国平此前接受记者采访时曾说，国际交流是从无到有，需要一个建设建立的过程。“这个过程，是我们拿时间、金钱，在这个行业里做出来的。政府、官员不能光弄一个法规铐着（我们）。应该是跟我们来聊一聊，这东西怎么才能做好，怎样才能顺应这个社会力量的成长，而不是阻挠、带有目的的压制或扼杀。压制扼杀抢过去给所谓的国有事业单位来做，这一不公平，二不符合中国社会的利益，三也不利于这个行业的成长。”
7月18日凌晨4时起（美国西部时间13时），记者多次致电虞国平，但其手机始终无人接听。
丹阳市工商局有关部门负责人认为，既然游学市场已经形成了，说明市场有所需求，国家的配套制度就应该跟上，不要等到出事之后才想起一些规定还存在空白。“当然，企业有千千万万，政府很难每个都有所顾及。行业自律也非常重要。”
本报江苏丹阳7月18日电
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