必须稳定被改革者心理预期

    继今年全国两会时表示“人力资源和社会保障部正在会同有关部门进行破除养老金‘双轨制’的顶层设计”后，时隔近半年，人力资源和社会保障部副部长胡晓义再次针对机关事业单位退休待遇和城镇职工养老保险的差距问题表示，这一现状是历史形成的，应当改革，并最终实现“并轨”。

    多年来，不同用工性质的人员采取不同的养老金制度饱受诟病，按照目前政策，我国的机关公务员、参照公务员管理的全额拨款事业单位人员、其他事业单位人员不参加社会养老保险，不用缴费，退休后能领取比企业职工、城镇居民高得多的养老金，这一现象被概括为养老金“双轨制”，一直以来被视为我国养老金制度最大的不公。

    6月初，北京大学国家发展研究院发布的“中国健康与养老追踪调查”显示，我国不同类型养老保险差距大，机关事业单位养老金中位数是新型农村社会养老保险金中位数的33倍。

    据了解，我国1997年开始建立的城镇职工基本养老保险(以下简称“城职保”)，是我国养老保险制度的主体，覆盖城镇就业的企业职工，截至2013年3月底，全国有3.06亿人参加这一制度。2009年年底，新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)建立并迅速推广，这是第一个面向农民的国家养老金计划。从2011年起，作为一项补丁制度，面向数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城镇居民社会养老保险(以下简称“城居保”)得以建立。截至2013年3月底，参加新农保、城居保两项制度的参保者达4.86亿人。

    清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，“现有养老保险制度是碎片化的，按身份划分，不同群体适用不同的保障制度。”

    根据2006年原人事部、财政部印发的通知，公务员和事业单位退休人员均按照其在职工资职务工资(岗位工资)和级别工资(薪级工资)之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

    经过连续7年的上调，企业退休人员的总体待遇水平2012年年底达到每月1370元，占退休前工资收入的40%左右。相比之下，工作30年以上的公务员，退休金往往能达到退休前工资的90%，而且能够根据在职公务员工资上调而提高，再加上退休后仍可继续享受一些在职时的补贴待遇，企业退休人员和机关事业单位退休人员的退休待遇差距日益加大。

    除了不公平的问题，机关、事业单位养老金没有设立个人账户，无法投资运营，在资本市场实现保值增值，意味着财政负担不断攀升，政府责任无法摆脱。

    多年来，公众对于机关公务员、事业单位人员进入社会养老保险体系的呼声一直很高，在十一届全国人大常委会对《社会保险法》历时3年多的4次审议中均成为焦点，由于立法过程中这个问题争议很大，最终通过的《社会保险法》用了一个授权性条款，将“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法交由国务院另行规定”。

    有学者分析说，在对双轨制进行改革时，先期必须付出成本，短期内财政压力将明显加大，具体来说，财政需要多花两笔钱。

    第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。

    不过，学界普遍认为，若将机关、事业单位人员退休金并入城职保，剥夺其待遇，改革阻力过大，并不现实。

    中国政法大学法与经济研究中心教授胡继晔对中国青年报记者表示，将事业单位人员和所有公务员纳入养老保险体系是改革的难点和重点，很多国家都经历了公务员经过长期并轨才逐步进入社会保障制度的情况。美国1935年通过了《社会保障法案》，一直到1983年公务员才完全纳入该体系。

    在他看来，改革路径设计必须稳定被改革者心理预期，不能大幅降低其待遇，差距部分以职业年金进行弥补，改革的基本思路是实行“老人老办法、新人新办法”，从在职和新入职者入手推行改革，已退休人员待遇不降低也不增加，“但是改革必须要有决断，尽快做起来。”

    他认为，我国公务员、参公人员、事业单位职工养老保险改革的重点应当放在弥补改革后待遇降低的部分，例如，建立类似美国加州公务员基金那样的“公务员年金”或“职业年金”，以确保现有公务员退休待遇水平不降低。加州公务员养老金是美国最大的公务员养老金、世界第三大投资运营的养老基金，由雇主和雇员分别缴费，基金采用信托的形式投资运营。截至2012年年底，该基金的参与者包括160万名加州的各级各类公务员（州、市、县政府雇员以及学校的非教师雇员），总资产超过2550亿美元，其中，投资国际、国内股票的比例达三分之二以上。

    国务院曾在2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。此时，便已明确了“事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额”的改革路径。2011年7月，人社部发言人尹成基曾表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策。但是，如今这一办法仍未面世。

    各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，最终致使改革试点进展缓慢。

    胡继晔说，美国联邦政府雇员养老金替代率（即养老金占退休前工资收入的比率，包括公共养老金和私人养老金）高于100%，退休待遇非常优厚，但一旦被辞退，这些待遇都随之消失，所以，美国联邦政府的贪污和索贿极其少见，以华人为主的新加坡、中国香港也是如此。借鉴这些国家和地区的做法，中国公务员、事业单位职工养老金改革除了建立个人账户之外，还应当普遍建立公务员职业年金、教师职业年金、医生职业年金等补充养老金。

    他建议，为保持制度的公平性，公务员、事业单位人员个人账户养老金缴费率和企业职工一致，保持在8%；职业年金应当高于企业，比如可以达到8%~12%，不减少公务员“金饭碗”的含金量，维持公务员队伍稳定，通过“和平赎买”的方法推动养老保险制度的“并轨”，让这一群体能够心甘情愿地接受改革。