纪委书记“签字背书”能走多远

    10月21日，国资委纪委书记强卫东通报了有关中国铁建8.37亿元业务招待费检查情况。

    今年3月，中国铁建股份有限公司披露了公司在2012年的业务招待费，这笔总数高达8.37亿元的支出一经公布，便引起了社会的广泛关注和热议。

    国资委纪委检查发现，中国铁建业务招待费支出总体上符合规定，但确实存在发票开具不规范、报销程序不严格、会计科目使用不当等一些问题。国资委纪委查处了少数人的违纪违法问题，对检查发现的问题均进行了处理和问责，通报批评57人，党纪政纪处分8人，移送司法机关1人，并对有关领导进行了诫勉谈话。

    与处理结果相比，此次事件备受瞩目之处还在于，中央纪委书记王岐山要求，国资委纪委书记强卫东和中国铁建纪委书记齐晓飞在核查报告上“签字背书”报结果。

    强卫东表示，“签字背书”是由监管责任人在核查报告上签名后上报，以利监督和责任的担当。

    “这不完全是监督的问题，”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，“签字背书”并不是单纯从外部和表面进行监督，“纪委书记签字，相当于一种担保”，是把纪检制度视作了财税制度的重要组成部分。可以说，这是我们国家财税制度建设、企业财务管理制度建设中的一个重要里程碑。

    不过，这一具体的做法如何常态化、制度化，尚需时日观察。

    “签字背书”将推广应用

    据了解，强卫东和此次检查涉及到的中国铁建各级主管领导、中国铁建纪委书记都在“签字背书”的范围中。

    强卫东表示，这次检查的实践证明，“签字背书”实现了压力逐级传递、责任层层落实，促进了责任担当、监督到位。

    “纪委是监督部门，应该对重要信息的监督承担责任。”北京航空航天大学公共管理学院教授任建明在接受中国青年报记者采访时说，监督机构应该是“唱黑脸”的，如果没有责任，一贯的“你好、我好、他好”，怎么去发现问题？出了事怎么去监督？

    实际上，关于“谁来监督纪委”的问题一直讨论不断。目前“签字背书”的做法，似乎成了应对这一问题的答案之一。

    “‘背书’实质上是一种责任，”刘剑文说，这里所讲的招待费，即使不“背书”，如果业务招待费中存在违法乱纪的行为，也应该追究相应的责任。现在背书，强调的是纪委书记的责任，因为之前的这种情况，强调的一般是直接责任人的责任，比如业务招待费在一个单位中可能由董事长、副董事长或者总经理来主管，现在作为纪委书记的监管人和企业财务主管人之间存在一种连带的责任。

    不过，他们应该承担哪些责任，还没有明确的规定。

    “党内还没有要纪委书记在业务招待费核查报告签字的要求，”刘剑文说，这次是一个制度上的创新，从国家反腐倡廉的角度考虑，是很有必要的。

    强卫东表示，中央企业从事纪检监察工作的同志要认真推广运用“签字背书”这个新方法，进一步强化担当意识，健全责任机制，以踏石留印、抓铁有痕的精神，抓好各项工作落实。

    签字只是程序性环节，重在问责

    任建明认为，“签字背书人”最后怎么问责，具体的要看个案去讨论。至于能否在个案的基础上，逐渐总结出一些监督者应承担的责任，以及监督过失和失职的处理办法，还有待研究。在他看来，目前“签字背书”是具有鲜明的领导者个人风格的措施。而签字只是一个程序性的环节，更重要的是问责以及问责的实施。

    “‘签字背书’的要求，强调的是权责对等意识。”刘剑文表示，这种做法存在被效仿的可能性，但这应该只是一种过渡性的措施，长远的考虑是应当将这一要求通过加强制度建设来落实。

    任建明提出了两个完善的建议，要么针对监督机关制定专门的问责机制，要么把过去党政干部的问责条款进行扩充，明确把对监督权的问责加进去。

    “如果有了这些详细的规定，所有的监督工作都应该‘背书’，应该进行程序化的规定。”他举例说，组织部门在选拔任用干部的时候，要征求纪检机关在廉政方面的审查意见。那么，在审查的意见书上，负责的纪委书记或其他分管的副书记就要签字。

    “只是一个‘背书’而没有责任认定的话，也一样没有作用，需要具体的问责条款支撑。”任建明说，应该把领导者个人的要求变成正式的制度，只有这样才能发挥更普遍的约束力。

    根本在加强财税法律制度建设

    众所周知，业务招待费属于“三公经费”之一。这也是各级纪检监察机关监督的重点所在。

    刘剑文表示，这么多年来，纪检工作的核心问题就是财税制度执行的监督问题，而纪委书记签字的做法，则是为了加强这方面的监督，把这项工作做细、做实。从这个层面讲，这对纪委书记提出了更高的要求，强化了他对企业财务的监督职能。

    不过，相对于事后“背书”，刘剑文认为，事前“背书”的意义更大。

    “如果是事前‘背书’，就要求纪委书记在招待费的发生过程中随时监督。而事后‘背书’则是和报到上级机关的核查报告是不是真实合法关系更密切。”他说，“这种签字制度可以使得纪检工作做得更扎实、更细，纪检监督不再停留在表面。”

    刘剑文表示，核查报告的“背书”涉及核查报告的真实性和合法性问题，由纪委书记亲自在核查报告上“背书”，至少能够保证这一报告的真实性，而核查报告的真实性是其他部门判断这一报告是否合理、合法的关键。“目前这一项措施更多地是从党纪、政纪的角度考虑，也就是说行政责任和政治责任多一些。”刘剑文表示，在这一过程中，如果业务招待费有违法的，就涉及到法律责任的追究问题。

    从根本上讲，业务招待费要通过完善预算法、预算法实施条例以及有关的财务制度等行之有效的措施来解决。因此，在这一过程中，要对党纪政纪和法律责任加以区分，不能将两者混为一谈。

    “最重要的是加强法律建设，这是预算法和财务制度所要解决的问题。”他说，比如国有企业“三公经费”应该有预算，公司中应该有专门的委员会、经过一定程序做预算，并要看最终的落实情况是否符合当初制定的预算，在过程中是否有违法乱纪的情况。

    本报北京10月21日电