破解信访工作难题

    ■人民需要生活在有财产保障和安全保障的社会状态下,否则社会不可能稳定。要着力保障私权，通过制度安排，从各个方面保障群众的合法权益。

    2011～2013年，由笔者担任主要组织者之一的课题组在全国进行了持续调研，同各级与信访相关的众多实务工作者以及访民进行座谈。通过实地调研，结合长期以来的观测研究，对当前信访工作做如下分析和建议。 

    当前信访矛盾的特点

    我国经济建设已取得重大成果，但社会事业发展未能与之俱进，经济发展成果未能完全惠及最广大的人民群众，民生工程欠账多。一些地方政府为片面发展经济而强征、强拆，为招商引资而牺牲环境，国企改制造就了大量困难下岗职工，加剧了社会矛盾。

    信访矛盾主要表现为信访民众与行政机关及具有公共管理职能的机构及其工作人员之间的矛盾。这里并非仅指直接发生在干部和群众之间的矛盾；很多时候，群众之间的私人纠纷，在经政府（司法机关）介入后，往往会因政府处置不公、不及时、不到位，或民众不相信政府而转化为新的次生干群矛盾（信访矛盾）。

    当前信访矛盾多为经济矛盾，此类矛盾多数源于上访人认为自身经济利益受到政府的侵占而产生。这表明，当前日益增多的社会矛盾远没有激化为政治对抗程度，但数量极多的经济利益类上访背后，隐含着对地方政府的巨大不满，应引起警惕。

    原生信访矛盾主要是由政策失灵所致。在转型过程中过多依赖政策调整而诱发众多原生信访矛盾：一是政策本身不周全，如失地农民的社会保障问题；二是因政策前后脱节而引发历史遗留问题；三是面对新问题，政策未能及时跟上，导致政策真空；四是执行政策的伸缩性导致分配不公现象发生；五是由于各级政府落实政策出现偏差。       

    现行信访工作难局

    首先，信访工作的困局表现为信访部门“小马拉大车”，权力有限而责任重大。信访部门的职权是处理信访事项的“分诊台”，而非“手术室”，但实践与之相反，信访部门既要处理公民对政府的批评、建议、要求、检举、揭发，还要解决公民对侵害自己合法权益行为的控告，甚至还要承担许多间接的、高层次的政治要求（维稳）。

    其次，旨在解决、疏导矛盾的信访制度，却成为矛盾聚集上升、党和政府合法性与权威性流失的渠道。群众认为只要问题得到了上级政府乃至最高层的注意，问题在下级就很容易解决。这导致越级访、赴省进京访成为常态，将社会底层的大量矛盾聚集、上升到各省级政府和中央政府。但中央政府无法处理蜂拥而至的信访，又加之一些地方对上访民众的围、追、堵、截，往往使得中央政府的权威在访民的失望中产生流失。

    再次，作为补充性救济的信访制度，部分消解着司法权威，群众“信访不信法”。司法问题不能通过上访得到解决，但每年都有大量涉诉信访通过领导指示转向法院。这些指示和批复改变了既定裁判的效力，消解着国家司法机关的权威。法院本职在于坐堂办案，依法解纷，但各级法院必须耗费大量的人、财、物来做息访工作，使得许多信访人通过涉诉信访享受到法外利益，法院变相成为信访办。

    最后，《信访条例》确立的“属地管理、分级负责”的信访工作原则，被片面理解为强调将矛盾解决在基层，“属地管理”被异化成上级将信访矛盾压给基层的合法借口。另外，领导干部大接访、下访、关口前移和包案等创新性举措，却往往导致采用超常规的手段，使得领导干预的案子迅速被解决。这种做法突出了“人治”色彩，但却无法常态化，加剧了群众信访依赖与基层信访功能有限性之间的冲突。

    适时推进制定《信访法》

    为了解决信访矛盾泛滥、破解信访工作困局，存在两种思路：“取消信访论”和“强化信访论”。“取消信访论”认为信访是“人治”，应取消信访制度，通过立法救济、行政监督和司法裁判等法治化途径解决社会纠纷；而“强化信访论”则认为应“以群众工作统揽信访工作”，强化信访部门职权，使其具有解决实体纠纷的权力。笔者认为，在依法治国框架下，只有具有基本法律性质的《信访法》来框定信访的性质、权力和范围，才能对“取消信访论”和“强化信访论”之间的分歧予以调和，使信访工作在法治的轨道上运行。

    现行《信访条例》权威不够，无法调和信访制度内部矛盾。在信访工作实践中，信访工作主体与《信访条例》所规定的不一致，信访组织体系的多元化造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，致使信访事项受理及处理的主体不明，信访事项在不同层级机构间来回转办。另外，各级信访立法不统一导致对信访人权利的不同规定，从而引发权利无法实现以及救济渠道混乱等一系列问题。

    信访机制的良性运转需要统一的信访立法予以完善。就制度的完备性而言，《信访条例》所规定的内容更多地涉及信访程序问题，许多信访制度实体性的内容并没有涉及。就制度的科学性而言，《信访条例》虽然对信访秩序、信访听证以及信访终结等问题有所规定，但这些既有规定在实践中很难操作。制定统一的信访法既可以弥补现有信访立法的缺失，也可以增强既有法律规范之科学性，从制度上完善信访机制的良性运转。另外，作为公民维护人权及宪法性权利的方式之一，信访的制度功能的发挥需要依赖更高层次统一的基本法。       

    依法治理极端上访事件

    一些上访者针对基层政府害怕访民越级访、赴省进京访的心理，提出不合理要求，一些基层政府在“事要解决”的压力下，为了自保往往满足其不合理要求。如此导致无理访、牟利访不断出现，极大消耗政府资源并败坏社会风气。非法访更是干扰国家机关正常工作秩序，削弱法律权威。有些上访者偏执上访，裹挟舆论。有些告状无门，伸冤无路，采取极端方式以求社会关注，危害公共安全。还有些群体上访甚至引发群体性抗争，冲击政府，引发骚乱。

    信访、司法各司其责，法治国家主要依靠司法良性运转；司法是解决纠纷的主要途径，信访只是保障权利的一种辅助方式，决不能以信访冲击司法。

    一手狠抓干部作风，畅通信访渠道以保护群众合法利益；一手坚决打击无理访、牟利访和非法访，打造依法上访、理性维权、风清气正的信访环境，最大限度发挥信访的政治参与和权利维护的功能。同时，还应从源头上减少极端上访事件发生，行政机关要做到依法行政，司法机关要做到公正司法，这才是减少和杜绝极端上访事件的治本之策。

    要清醒地认识到保障私权在处理极端上访事件中的重要性。社会保障问题不能一拖再拖，人民需要生活在有财产保障和安全保障的社会状态下,否则社会不可能稳定。要着力保障私权，通过制度安排，从政治、经济、文化、社会、生态文明等各个方面来保障群众的合法权益，并坚决、依法打击侵犯私权的行为。

    极端上访危害巨大，如果制度导致民众必须闹事甚至诉诸极端方式，其问题才能得到正视，那社会必定不会平静。因此，应该正确看待信访维稳工作，从法治的角度，以法治化的手段，下大力气从上述几个方面解决极端上访事件，创造和谐稳定有秩序的生活环境，汇聚巨大正能量共同为中国梦而奋斗。