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近日，全国人大常委会副委员长华建敏在中国三亚2013财经国际论坛开幕式致辞中表示，社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍然存在着不少问题，主要是市场秩序不规范，以不正当的手段谋取经济利益的现象还广泛存在。市场的规则不统一、不完备，部门保护主义和地方保护主义还大量存在，市场竞争不充分，阻碍了优胜劣汰和结构调整。中国当前最紧缺的是制度供给，寻求中国发展的新动力，关键要在制度的改革和创新上做文章，以改革来寻求推动中国实现长期可持续发展的制度红利。
中国的改革实际上是在“制度红利”基础上的改革，中国改革取得的成就，与其说是经济成就，不如说是“制度”改革所取得的成就。正是因为制度的变迁，才使得中国的经济体制改革硕果累累。无论是上世纪80年代的农村家庭联产承包责任制，还是上世纪90年代城镇国有企业的承包租赁制改革，都极大地释放了生产力，为生产关系的变革奠定了扎实的基础。可以这样说，中国的改革是以上层建筑的改革推动生产力的变革，而生产力的变革客观上促进了生产关系的变化。
“制度红利”的典型代表是深圳经济特区的改革。从一个小渔村到一个现代化大都市，深圳之所以发生质的飞跃，根本原因就在于，深圳经济特区善用改革的制度红利。
部分经济学家把中国改革称之为地方政府之间竞争性的改革，认为正是由于各个地方竭尽全力制定优惠措施，不断吸引各种生产要素，才使得各地的经济蓬勃发展。东部沿海地区充分利用资金、技术和海外市场优势，通过吸引大量的外来人口，从而实现技术、资金、市场和人才的有机结合。中西部地区充分利用本地的优质资源，为东部沿海地区提供大量的能源原材料和农村剩余人口，从而在东部沿海地区的带领下快速发展。现在一些中西部地区的乡镇高举“打工经济”的旗号，加快本地基础设施的建设，从而使更多的外地客商到本地投资办厂。还有一些地方充分发挥自然资源优势，吸引外地投资者在当地设立企业，从而使当地的各种生产要素得以科学整合。所有这些都是制度改革的结果。正是由于各地八仙过海、各显神通，才使得中国的地域经济快速发展。而各个地域之间的相互竞争，特别是地方吸引投资政策的相互竞争，使中国的整体经济实力不断上升。
但是，这种地域化的制度竞争，把中国的市场冲击得七零八落，市场之所以出现地方割据、各自为政的局面，物流成本之所以居高不下，根本原因就在于，改革是建立在地域制度竞争基础之上的，或者换句话说，中国经济是建立在地区之间的相互竞争基础之上的。这种竞争不是市场的竞争，而是地方政府之间的竞争，或者说是政府之间制度的竞争。正是这种有中国特色的竞争模式，使得市场始终相互分割，法律制度体系相对零散。尽管中央政府强调全国各地必须充分贯彻落实中央的统一宏观调控政策，但是，由于传统的竞争格局已经形成，各地出现了严重的路径依赖，导致市场竞争始终停留在制度竞争层面。
在各地生产力发展水平极不均衡的情况下，这样的竞争格局具有存在的必然性，全国各地法律制度的不统一，是生产力发展不均衡的必然结果。现在越来越多的学者意识到，要想真正建立市场经济法律体系，就必须摒弃传统的大一统思想，允许各个地方根据本地的实际情况，制定制度规则。而这样一来，必然会导致全国各地之间的制度竞争不断加剧。
允许各个地方根据本地生产力的实际情况制定适合本地的法律规则，是否会出现制度的碎片化，是否会出现制度之间的不正当竞争呢？换句话说，是否会出现类似于上世纪80年代那样，全国各地竞相出台优惠政策措施，从而导致资源被滥用的现象普遍存在呢？
这的确是一个问题。允许各地根据本地生产力发展的要求制定适合本地的法律规则，既是生产力发展的需要，同时也是生产关系发展的需要。但是，在行政权力不受约束、地方性法规不能充分体现地方选民意志的情况下，地方性法规越多，可能造成的矛盾也越多。在制定地方性法规的过程中，可能出现越来越多的权力寻租现象，甚至还会出现中央政府与地方性法规博弈的现象。解决这个问题的根本出路就在于，制定地方性法规的过程中，必须充分征求地方选民的意见，实行开门立法，让选民通过法定程序充分表达自己的意见，并且能够把自己的意见变成普遍遵守的法律规范。
简而言之，改革开放之所以能够取得成就，从一个方面说，是因为中国各地出现了“制度性竞争”，实现了“制度红利”。但是，这种制度性竞争给中国带来了地方割据、市场分割的不良后果。解决这个问题，不是强化国家统一的立法权力，而是允许各个地方根据本地生产力发展的实际情况，制定符合本地的法律规则。在这个过程中应当充分发挥地方选民的积极性和主观能动性，提高地方性法规的民意基础，因为只有这样，才能防止地方性法规成为滥用资源、不正当竞争的依据。
中南财经政法大学廉政研究院院长 乔新生
