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伤害切切实实地来了。
主角是一个年仅8岁的女孩圆圆（化名）。因父母工作忙，她长期在就读小学附近的一家“小饭桌”吃饭、午休。一天，圆圆和同在“小饭桌”吃饭的同学起了些小摩擦，被后者在水杯中掺入花露水。经及时治疗，圆圆已无大碍，却开始变得沉默寡言，甚至落下了“喝水恐惧症”——不敢喝外面任何场所的水，只有在家里父母递过来的水才敢放心喝。
2013年5月，当圆圆母亲向济南律师王新亮哭诉女儿遭遇时，这位从业7年的律师凭职业敏感隐约觉得这背后隐藏着更大的民生、社会问题。他决定接手这个“公益意义重大”的案子。
《山东省学生小饭桌食品安全监督管理暂行办法》将“小饭桌”定义为“仅为中小学学生提供餐饮的校外餐饮服务活动”。但在现实生活中，“小饭桌”又被称为“托管班”、“托管中心”、“延点班”，是近年来在各中小学校周围出现的新的“家庭作坊式”餐饮经营方式。“小饭桌”切实解决了许多年轻父母因为工作不能兼顾孩子吃饭的难题，更成为不少创业梦想开始的地方。
那么，究竟有多少孩子是“小饭桌”的消费者？
在王新亮接手案子两个月前，山东大学政治学与公共管理学院大三学生李可心和她的团队完成了“中小学‘小饭桌’现状调查及对策研究”的调研项目。该项目论文获得山东大学2013年度“挑战杯”三等奖。通过对山东济南、临沂的179家城乡“小饭桌”的实地走访，李可心发现“小饭桌”集聚的学生数量众多。仅在临沂，每天就有十几万名学生进入“小饭桌”。
“一般的学校周边至少有四五家‘小饭桌’，大一点的学校周边甚至会有十多家，全国几十万所中小学，以此为基数，‘小饭桌’数量十分惊人。”王新亮推测说。
然而，李可心调研发现，与“小饭桌”的规模和增速不相匹配的是，其经营不规范、监管不到位等问题尚未得到有效解决。在她看来，“‘小饭桌’关系着众多少年儿童的身心发育和健康成长，影响着家庭的稳定和社会的和谐，对解决就业问题也产生着重要影响。”
同样认为“小饭桌”现状“不容乐观”的王新亮向国务院法制办递交了一封建言信，并于2013年12月初草拟了一份《小饭桌安全管理条例》，呼吁从法律层面对此问题予以足够重视。
“小饭桌”问题多
“小饭桌”为何成为许多城市家长的首选？李可心通过调研给出的答案是：“双职工”家庭工作繁忙；教育资源分布不均衡；受限于场地、人手、财力、学生人数比例、卫生条件等，多数小学没有食堂。
在农村，随着撤点并校，部分农村孩子上学离家偏远并因学校缺乏资源无法兴办食堂，同样也导致了农村校外“小饭桌”的兴起。
为了对圆圆案件进行必要的证据调查，王新亮带着助理先后出入济南市十几家“小饭桌”和商品批发市场。正是多次暗访，让他发现了“小饭桌”面临的诸多安全隐患。
在很多“小饭桌”经营者进货的批发市场，王新亮假扮“小饭桌”经营者买食用油，摊主一听是“小饭桌”用途，直接推荐140元一桶共40斤的杂牌油，推荐的米也是较便宜的。
对许多“小饭桌”而言，不仅进货渠道无法保证安全，卫生环境也存在隐患。“我们走访发现，在临沂市各大小学周围，除了几家规模较大的小饭桌看起来整洁卫生之外，大部分小饭桌基础卫生设施不完善，厨房面积小，不能按功能分区，布局混乱，很多生熟食品及厨具没有分开，缺乏必要的消毒设施。”李可心说。
“从业人员的健康情况以及食品安全没有保障。一旦从业人员患有传染性疾病，会发生严重的餐饮卫生安全事故。”王新亮说。
更令王新亮担心的是，这些“小饭桌”多数开办在居民楼内，少则有二三十个学生，多则近百人，形成一个儿童集中的公共经营场所，这样的场所却没有消防措施或安全措施，“一旦发生火灾，后果不堪设想”。
在农村，这种安全隐患以另一种方式存在。据李可心调查发现，某县的“小饭桌”中，约有四成以上的全托学生来自邻近农村。每逢周末，“小饭桌”经营者开着改良过的面包车挨个送这些孩子回家。李可心暗访发现，为避免引人注意，“小饭桌”经营者常常把孩子们召集到相距“小饭桌”三四百米的小巷上车，一辆核载7人的面包车内往往载有十几名学生，有时多达二十多名。“2012年4月，《校车安全管理条例》发布，但‘小饭桌’存在的接送农村孩子上下学的校车安全问题仍处于监管空白。”
李可心还注意到，这些全托的农村孩子中，有个别孩子甚至成为高年级同学敲诈勒索、欺负的对象。
此外，李可心团队的调查结果显示，近九成“小饭桌”经营者为下岗职工，素质和文化水平相对较低，这使得“小饭桌”课业辅导的作用名不副实；仅极少数经营者在开办前接受过培训（通过看书、看视频学习）且不正规，大多数经营者按照自己看管照顾孩子的经验来管理。
监管存在一定程度的缺位
案件取证过程中，王新亮意外发现，“小饭桌”经营者居然没有在工商部门登记，“没有工商登记，就没有严格的准入条件、资质的审核。一旦发生意外，受害人的合法权益得不到有效保障。”
李可心团队的调查佐证了这一点。
济南市某区食品药品监督管理部门向李可心介绍，由于大多数“小饭桌”在民居楼内开办，根据《物权法》“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”的规定，没有所在地居民委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅变为经营性用房的证明文件，工商部门不予核发工商营业执照。大多数“小饭桌”经营者是租房经营，显然不具备上述条件。
此外，“小饭桌”规模小，软硬件较差，人员素质低，达不到《餐饮服务许可管理审查规范》规定的任何一种经营业态的准入标准，所以无法办理餐饮服务许可审批手续，也不在《食品安全法》规定的许可范围。
在调研中，李可心团队曾与区市教育部门、物价部门、工商部门、食品药品监督管理部门相关负责人探讨“小饭桌”的监管问题。
根据2011年公布的《山东省学生小饭桌食品安全监督管理暂行办法》，“小饭桌”的监管由各级餐饮服务食品安全监管部门具体负责，而现实情况往往不尽如人意。李可心举例，某地一个区内大概有三四百家“小饭桌”，而相关食品安全监管工作人员仅有十多人，要承担这些“小饭桌”登记、监督、培训、查处等，“他们抱怨根本忙不过来”。
在调研中，李可心团队发现，近10%的“小饭桌”经营者没有健康证，而持证的经营者中，不乏卫生证明早已到期的现象，而经营者对此大都不太在意。
“实际上，在‘小饭桌’监管问题上，有关部门可作为的空间很大，但一些部门并不愿插手，我感觉目前对‘小饭桌’监管重要性的意识远远不够。”李可心说。
部门联动机制已在实际中有所践行。李可心在调查中了解到，在济南市市中区，由该区食品药品监督管理局牵头，明确规定教育、消防、卫生等各部门之间的责任及关联，实现政府负总责，各部门齐抓共管的“大管理”格局。李可心认为这一做法值得借鉴。
来自济南市历城区的一项做法正在成为监管的典范，即对“小饭桌”进行星级评定，动态管理，将涉及食品安全的各项标准整合成人员制度、环境消毒、设施设备、采购贮存和加工制作五大项36条，每项各条全部符合标准的“小饭桌”，执法人员可以在公示栏对应的位置贴上一颗星，以便学生家长一目了然，便于公开监督。
“然而这一做法并未获得家长认可，实施效果不甚理想。”李可心告诉记者，星级评定所产生的管理成本上涨、可能导致的寻租、设租等诸多问题仍需要进一步探讨。
着力改善比简单封堵更有力
一副写满恐惧的表情让李可心至今历历在目——当调研团队向一家“小饭桌”经营者发放问卷时，该经营者脸上露出这样的神色。
“不少‘小饭桌’是‘黑户’身份，害怕曝光，害怕被取缔，对他们来说，‘小饭桌’意味着全家生计。”同样令李可心印象深刻的是，“干不干净”“卫不卫生”竟成为许多“小饭桌”经营者的“敏感词”。
李可心坦言，随着调研的深入，自己对“小饭桌”的看法发生了质的变化：从主张取缔到主张加以改善。“从市场需求看，‘小饭桌’的存在显然有其合理性，如果将着力点放在中小学生成长而不是‘小饭桌’本身，就不会采取简单封堵的举措。”李可心说。
在致国务院法制办的建言信中，王新亮列举“小饭桌”服务双职工家庭、创造就业等积极意义后，特别指出：“希望政府在出台相关的政策和法规时能充分考虑到以上几点，在从事管理的时候不要太多的增加‘小饭桌’经营者的负担，从而挫伤他们经营小饭桌的积极性，最终导致很多的双职工家庭工作和生活受到影响和冲击。”
以此为原则，在草拟的《小饭桌安全管理条例》中，王新亮将登记管理、安全与消防、食品安全分别列为其中重要的三章内容，提出工商部门负责对“小饭桌”依法进行核准登记；“小饭桌”经营者应当在经营场所内配备消防器材与设备，并保证其正常使用，定期开展消防培训；从业人员上岗前和每年要进行健康检查，建立食品、食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购查验和索证索票制度。
王新亮草拟的该条例还提及教育、环保、物价等部门和社区的监管责任，并明确相关法律责任。
在有效监管下，将“小饭桌”纳入“正规军”的同时，如何让其走向“大饭桌”也是值得探讨的话题。李可心团队调研发现，目前已有具备条件的城区中小学校引入专业配餐公司为学校提供配餐服务，由此采取的学校托管模式效果较好。
在撤点并校的农村地区，也有学校开始联体配餐制度的探索。为保证学生的食品安全，济南市平阴县食品药品管理局和教育局为学生量身打造了一套联体配餐式午饭制度。由于小学的教学设施有限，不方便建食堂，最终由镇中学负责连体配餐，镇中学辐射周围的3所小学，小学放学后统一到镇中学就餐。如今每生每顿午饭标准为4元，基本可保证孩子的营养需求。
此外，李可心在调研报告中建议还可采取社区公共服务托管模式，政府向专业非营利组织购买服务，充分利用社区闲置资源，服务社区内中小学生。
“‘小饭桌’虽小却绝无小事，我宁愿很多人说我杞人忧天，也不愿未来一旦发生惨痛教训后亡羊补牢。”王新亮反复强调说。
