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在“教辅新政”出台前，针对教辅书的最大争议，是业界通行的“推荐目录”方式。一纸“目录”隔断了充分的市场竞争，形成事实上的垄断。多年来，我国明令禁止统一征订教辅材料，严禁印发教辅材料推荐目录。
2011年推出的备受期待的“教辅新政”，是涵盖了众多部门“一揽子政策”的总称。
原新闻出版总署的主要措施，是严格规范教辅书出版资质，强调一书一号。在鲍红看来，这些措施抬高了教辅书出版的门槛，“对治理教辅书散、滥较有成效”。
以教育部为首的四部委通知的主要措施，是进行教辅书评议——由省级教育行政部门组织成立教辅书评议委员会，择优选出若干套进行公告，各地市从中选择一套推荐给本地区学生选用。
发改委等三部委的措施，则是对进入评议推荐的教辅书进行限价。
这套“政策组合拳”中的基调，是提高教辅书出版的门槛，受到了业界的普遍欢迎。从业多年的中部某省的教辅书批发商仲靳表示：“我举双手赞成提高教辅书出版的门槛！”
“公司原来代理的教辅书品种很多，退货率也高，仓库、报单、退货都要许多人手。现在教辅书门槛提高了，品种减少了，有效销售增加了，我们也节省了一些人力。”仲靳说，“出版商也没必要贪大求全，一些大公司一年三四千个品种，其实主要盈利的也就两三个套系，砍掉一些品种，规模虽然下来了，盈利可能更好。”
在这套“政策组合拳”中，“四部委通知”对行业影响最大。其中最核心的内容，是确立了“先评议、再推荐”的游戏规则。
这在业界见仁见智。得利者表示拥护，而失意者则对评议的公正性提出强烈质疑。
“评议的文件是教育部主导发的，各省评议工作由省教育厅来做，选择权在县教育主管部门，从现实来看，许多评议目录上的产品是教育部下属各出版社的产品，这样做是否公平？”一名民营教辅书公司董事长认为，如果仅就“游戏规则”来看，“评议推荐看上去很美”，但并非这么回事。“儿子要和别人比赛，老子当裁判，你说结果会怎么样？”
“就像卫生局不管病情如何，规定同类病人只能吃同一种药一样，显然是不合理、不科学的。”他认为，以地市为单位实行“一科一辅”，而且局限在省里评议的1～5套中选择，未必是最好的办法。
“公正的评议，我们当然欢迎。可是，现在真正的好书评不上，各省评出来的都是自己的产品，都说自己的最好，这不是矛盾吗？”多年从事教辅书销售的闵小伟表示，操作中，“评议”出来的教辅书有时并不好用。“有的学校迫于压力，也会买一部分，但根本不发给学生，或者发了也不用，学生还要重新买别的。”
鲍红也说，市场上优秀的教辅品牌很难见到，各省推荐的很多都是本省的产品。“一些地方明确规定，送审单位必须是本地出版社，直接排斥外地教辅书”。
一位姓刘的教辅书批发商认为，按现行运作方式，“搞定”评议比市场竞争更重要。“一纸征订目录轻易搞定几千万元；一层关系拿下几百万元；一杯酒签订一百万元，不是坊间传说。什么选题研发、市场调研、营销服务，只是做做样子。”
“评议”过程中，也出现过很多乱象。
2013年10月，有人在网上实名举报，某省教育厅官员帮一家出版机构“量身定做”教辅书评议规则，使该出版机构通过的教辅书数量超过95%。采取的手段包括：只给5天送评准备时间，让其他出版社根本来不及准备申报资料；逼迫外地出版社必须授权给当地出版社，否则他们的教材就没有配套教辅书等。
“新政的第二个问题是评议范围被不断扩大。”鲍红认为，通知要求评议的种类主要是同步练习，“也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、中高考教辅材料”。实际中，除了同步练习、寒暑假作业、中高考教辅书，一些地方还将写字、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、专题教材、数理化公式等都列入评议，评议种类被不断扩大。
“新政的第三个问题，在于操作中的强制现象，通知要求‘自愿选择’，许多地方变成了强制购买。”鲍红说，“有的地方为显示合规，让学生和家长在委托采购的协议书上签字。”
她说，还有教育部门不定时去学校检查，翻看学生的书包，如果一个班三分之二的学生有同一本教辅书，即视为老师统一推荐，要进行处罚。“还有的地方，如果不买评议中的教辅书，而统一购买了评议之外的教辅书，就要进行处分。而如果购买了评议中的教辅书，学校再买就没人管了。”
“第四个问题在于发行资质限制。”鲍红介绍，通知规定，评议教辅书的发行单位，应具备中小学教材发行资质。“问题是，我国从来没有设立过教材发行资质。有的地方规定，只有新华书店才有此资质，学校只能选购新华书店的教辅书。于是，许多民营企业的销售，只有通过新华书店结账才算合法，新华书店凭此多了许多利润。”
除上述问题外，“评议”时，教辅书是否应得到教材社的授权，也是业界关注的热点。
鲍红介绍，2013年秋，除北京外，几乎所有省（区、市）均执行四部委通知。“而且，授权均成为进入评议推荐的前提条件。”她说，“这意味着，整个征订市场，凡是同步类教辅书都须取得教材社的授权。教材社依靠行政规定——而非法律手段——迅速完成了系统教辅书的授权。”
“这种做法值得商榷。”鲍红认为，通知规定，根据他人享有著作权的教科书编写出版的同步练习册，应依法取得著作权人的授权。“这句话本身没错，但既然是‘依法’，就应由法律而非行政系统进行认定。”
“现在，变成了‘没有授权，就不能上评议推荐；不能上评议推荐，学校就不能统一购买’的格局。而目前教辅书销售约80%是通过统一征订实现的。授权和评议卡住了教辅书的大半壁江山。”鲍红说，“这样，授权就成为直接关系出版教辅书企业生死存亡的稀缺资源，教材社的授权条件也随之提高。人民教育出版社授权费用从1%～3%上升到5%～6%，有的教材社可达8%～12%。”
这样的规定，给行业带来巨大震荡，某民营教辅书公司董事长表示：“现在的情况，不合作，是等死；合作，是找死。”
“不合作，当地规定不能采购评议之外的教辅书，根本没法销售。”他说，“跟出版社合作，出版社要你策划组稿，还要负责推广发行，要保几千万元的销售量，给他们12%～15%的版税，提前还要交保证金。这么苛刻的条件，加上教辅书限价，基本没有利润，还可能亏损。”
“教材社不可能授权很多家，否则，教辅书企业就要自相残杀了。”他说，如果两家规模相似的教辅书企业，一家取得了授权，就一定会积极打击另一家。“如果这个教辅书市场有100家企业，授权了20家，这20家一定会联合绞杀另80家。”
在鲍红看来：“这使原本致力于为学生推荐优秀教辅书、减轻学生负担的教辅书新政，被一些地方扭曲利用，成为重新垄断和瓜分市场的借口。”
殷超掌控着一家规模较大的教辅书出版企业，他也认为目前的教辅书评议存在很大问题，“不上评议的教辅书学校就不能买，阻断了正常的市场竞争。”
另一位资深出版人的看法则更为激进：“这个所谓的‘教辅新政’，不仅没有起到作用，反而加重了学生和家长的负担。”
“2009年的七部委文件明确规定，不许搞推荐目录。但是，2012年的四部委文件，却确定了与此矛盾的游戏规则。”他说，“两份文件是矛盾的。所谓的‘新政’，反而把以前禁止的‘目录’合法化了，让统一征订有了尚方宝剑。”
“‘新政’的运行会不会导致一个权力寻租的黑洞？”他说，“如果真要动真格，就下达一纸禁令，让所有学校都不能统一征订，这不就完了？把所有的选择权都交给学生和家长，让市场说了算。教辅虽然有特殊性，但仍属于商品，应该让市场在资源配置中起决定作用。”
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