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时隔近两年，预算法修正案草案（草案三次审议稿）提请十二届全国人大常委会第八次会议进行三审，从1997年开始动议修订并提出草案，2004年全国人大启动修订工作，预算法修改至今已经跨越第十届、十一届、十二届人大。
这部旨在对政府权限进行约束的“经济宪法”，因为事关所有纳税人的切身利益，在十多年的修法过程中，引发立法者、公众和政府有关部门的多方博弈。
4月23日上午，十二届全国人大常委会组成人员分组审议了草案三审稿。
34682条修改意见
现行《预算法》是1994年通过的，当时分税制刚刚开始，行政机关、纳税人对预算均缺乏理解，立法宗旨定为政府宏观调控经济和管理社会的工具，而不是控制政府的收支行为。
颁布实施不久，诸多问题和弊端很快出现了。十一届全国人大财政经济委员会副主任委员兼全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾将这些问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。
2012年6月底，预算法修正案草案提请十一届全国人大常委会会议进行二审，参与审议的全国人大常委会组成人员提出，草案二审稿中的很多规定，并不能体现人大应该如何加强对预算的审查监督，此外如何编制预算、转移支付、地方债、预算年度、预算公开等问题在财税法学界引起很大争议。
2012年6月底，草案二审后，公开向社会征求意见，19115位社会公众提出了34682条具体修改意见。但按照十二届全国人大常委会2013年的立法计划，本应在2013年8月底进行三审的草案，未能如期提请审议，预算法修订再度搁浅。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文对中国青年报记者表示，过去预算法修订推进缓慢最主要的原因还是体制问题，立法机关与行政机关、行政部门之间，中央和地方之间存在多个部门的博弈。预算是控制政府权力的工具，不是政府行使权力的工具。随着十八大、十八届三中全会财税体制改革方向的确定，预算法修改的目标日益明晰。
十八大报告提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”在财税体制改革方面，十八届三中全会提出的首要任务就是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
中国政法大学财税法学研究中心主任施正文认为，在十八大报告中，“预算”内容出现的位置发生了微妙变化。此前，党的十六大、十七大报告中，“完善预算决算和管理制度”、“深化预算制度改革”这样的表述，均出现在经济体制建设部分，涉及深化财税体制改革问题。而十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提到预算内容，并将其作为人大发挥国家权力机关作用的重要支持。
4月21日，全国人大法律委员会副主任委员李飞在向大会作草案修改情况的汇报时表示，根据十八大、十八届三中全会决定精神，草案三次审议稿将“规范政府收支行为、建立健全全面规范、公开透明的预算制度”写入立法目的，并在建立全口径预算、预算及时公开、加强预算审查和监督等方面进行了修改。
五道“防火墙”防范地方债风险
预算法修订，公众和学界最关心的是预算公开透明、预算权力配置等问题，地方政府则更关注地方发债权限能否放开。现行预算法没有禁止地方政府发债，授权国务院做出决定。
为应对国际金融危机，2009年财政部开始代理发行地方政府债券。2011年上海、浙江、广东、深圳四地启动地方政府自行发债试点，发行地方政府债券得以逐步推进。
根据审计署2013年的审计报告，截至2013年6月底，各级政府债务规模超过20万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务超过10.8万亿元，地方债半年增加13%，近200个县债务率逾100%。
预算法修正案草案一审稿中规定，国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案，草案二审稿中，恢复了现行预算法的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
草案三审稿在适度赋予地方发债权的同时，以五道“防火墙”进行严格管理。
一是明确举债主体：仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市；二是明确举债方式、用途、偿债资金：方式限于发行地方政府债券、用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，并且不得用于经常性支出，应当有稳定的债务偿还资金来源；三是明确债务规模和管理方式：地方政府债务规模，由国务院报全国人大及其常委会批准，地方政府依照国务院下达的限额举债，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保；五是规定了相应的法律责任。
辜胜阻委员提出，当前我国的地方债务有四个问题，一是增长非常快；二是有相当一部分地方，现在的负债率已经达到100%甚至超过100%，问题非常严重；三是负债高度依赖土地出让收入；四是资金使用极端不规范。
在他看来，草案三审稿对于地方发债采取了“开明渠、堵阴沟、建防火墙”的措施，最重要的是要把防火墙建好，有些国家发债有很多限制性指标，要看债务利息和经常性收入的比例。
“举债规模是地方债中最重要的问题，它的权限来自全国人民代表大会，和预算一样，必须由全国人民代表大会而非常委会来批准。”辜胜阻进一步分析说，草案三审稿将举债权给了省级政府，但是用钱的是市政府甚至可能涉及县、乡政府，在偿债的责任问题上，必须作出明确规定，谁用钱谁还钱。一些政府官员认为，现在负债很多，不需要自己来还，可以交给继任者还，还可以交给上面的人还，“如果有这种观念的话，将来出现的局面可能是两级‘跑部’，一个是省政府到北京‘跑’发债规模，二是市政府和县政府到省会城市‘跑’财政厅要钱，从省政府负债当中拿钱。
尹中卿委员建议，应建立政府债务管理及风险预警机制。他说，与现行预算法相比，草案三审稿开了口子，对举债主体、举债方式和用途、偿债资金等方面提出了要求。现行预算法规定，除法律和国务院另有规定外不得发行债券，现在改为国务院批准的省、自治区、直辖市可以发债。“现实中，地方政府性债务主要规模和潜在风险并不在省、自治区、直辖市，而在市、县。草案三审稿把这一大块落下了，如何真正建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，草案三审稿还需要研究。”
列席常委会会议的全国人大代表康永恒在今年的全国两会上，提交了“政府债务应当作为第五本账列入预算，接受人大审查监督”的建议，财政部给他的书面答复说，“赞成这一建议，政府预算中编列‘政府债务预算’，需要《预算法》的授权。”
康永恒认为，现在正当其时，各级政府的预算报告中，已经或多或少地开始报告债务情况，如果这次修改仅仅规定为“限额举借的债务，列入本级预算调整方案”，则是在现实情况下的倒退，将坐失“全口径”审查监督预算的良机。
国库管理权争议
草案一审稿和二审稿均删除了现行预算法“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，同时，草案二审稿保留了财政专户制度，这些修改在两次审议中遭到了常委会组成人员和学界几乎“一边倒”的反对，草案三审稿作出修改，明确政府的全部收入都应当上缴国库，严格限制财政专户开设范围，只有法律明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以依照国务院的规定设立财政专户。
吴晓灵委员在几次审议中都建议，保留现行预算法中由人民银行经理国库的相关规定。她认为，在这个问题上，财政部和中国人民银行应该是会计与出纳的关系，现行国库管理体制权责清晰，运行良好，人民银行经理国库有利于监督财政支出行为，实践中对于避免和纠正违法违规的财政支出行为发挥了重要作用。
任茂东委员提出，从国际上看，支出决策与执行分离是财政管理的一项基本要求。库款支配和国库业务经理的权限，应由不同机构分别行使，不宜由财政部门在行使库款支配权的同时经理国库业务。
财政专户是政府在人民银行经理的国库业务之外，在商业银行开立的账户，几次审议中，财政专户所涉及的核心问题是当前是否有必要设立。财政部的解释是，财政专户的设立是为了确保专款专用，防止资金被挤占、挪用。
任茂东委员认为，目前财政专户数量大、种类多、沉淀资金量大，收支都由财政部门和商业银行直接操作，不经过国库经理，缺乏有效监管。
“有些财政专户甚至成了部门小金库，助长了财政管理上的权力寻租，财政专户的存在对财政资金的集中使用造成了一定影响，加大了对政府预算执行和有关部门依法使用财政资金的情况进行监督的难度。”
任茂东委员建议，实践中，完全可以将现有财政专户统一归口到国库单一账户，人民银行可以根据专项资金性质，在国库单一账户下设立分类账册体系，即财政专户设在国库，使用资金时由人民银行根据有关部门的支配指令直接拨付给用款单位，这同样能够保障专项资金的集中管理和专款专用，而且还能在支付环节对有关部门的支配是否妥当进行一定的监督和制约。
郑功成委员认为，现行的预算法、中国人民银行法都明确规定央行来经理国库，有独立的六项职责，实践已证明这种由财政扮演会计、央行担当出纳的角色分工是有利于维护财政资金收支规范与有效支配的。现在一些地方财政在商业银行设立财政专户其实就是要规避国库监督，还有的地方把预算内的资金转化为预算外资金，或者将中央和地方共享的税收转化为地方独立税收，这些违规现象恰恰是央行经理国库可以杜绝的，建议恢复现行预算法中关于国库由央行经理的规定。
“预算执行在前、人大审批在后”，怎么办
“全国人民代表大会每年3月审议批准当年预算，这样就造成实际预算的执行时间就8个月，尤其是预算安排的一些政府采购项目，工作程度复杂，周期也较长，支出往往都集中在年底，有的甚至当年无法支出。”王乃坤委员建议，把“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”，修改为“预算年度自公历4月1日至下一年3月30日”。
王乃坤说，1月1日到12月30日是按照自然年度确定的预算年度，这种预算年度与全国人大批准预算时间不衔接的状况，在某种程度上削弱了预算的约束力，也不利于预算执行效率的提高。“两会期间，我所在的上海代表团对此有呼吁，我所在工作单位的规划财务部也有这个呼声，调整预算年度不难，收和支都不变，只是时间段的调整，有利于做到依法编制预算，当年预算当年执行。”
车光铁委员建议，各级政府对下一预算年度开始至预算草案经本级人民代表大会批准生效前，编制临时预算，在预算年度开始前经本级人大常委会批准执行。预算草案经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
为了解决这一现状，草案三审稿规定了预算批准前，可以安排的几类预算支出:上一年度结转的支出；必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出，并在预算草案的报告中作出说明。
全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪曾经连续多年提出有关预算法修改的提案，“部门基本支出和项目支出几乎涵盖了所有支出，人大批准之前，只要政府认为有必要就可以开始执行预算，这样，人大的批准也就失去了意义。”蒋洪表示，“预算批准之前的支出应仅限于保证政府机构正常运行的基本支出部分，而其他支出应该经人大审批后再执行。”
“人大代表看不懂、没有时间看预算”怎么办
有委员提出，每年3月开全国人民代表大会时，很多人大代表都反映预算报告草案“先是看不懂、然后是看不完”。
草案三审稿规定，国务院财政部门在每年全国人民代表大会会议举行的45日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人大财政经济委员会进行初步审查。
一些委员建议，3月召开的全国人民代表大会审查预算草案之前应增加全国人大常委会审查。“现在初步审查交给专门委员会，为什么不能在人大会议之前，安排常委会审查预算草案？2月底的全国人大常委会会议可以安排一次。” 杜黎明委员提出，全国人大代表在审预算时，一是预算很难看得懂，不够细，而且表决是统一表决，一次性对这么多项、几十万亿元的钱进行表决，即使对某一类不同意，也很难反对整个预算。
“能否2月的常委会对当年的预算报告草案先进行一次审议，修改可能来不及了，但是可以把人大常委会审议的结果带到全国人大会议上去，供各位代表在审议的时候参考，以便他们提出更明确的意见。”杨震委员说。
马志武委员表示，从地方人大实践来看，由于财经委涉及的部门很多，在预算审查方面工作很难做到细化，从全国人大看，现在财经委是可以承担这个任务的，将来可能承担不了这个任务，所以建议明确提出设立专门为人大负责预算审查监督的专门委员会，赋予其专门的法律地位。
还有委员建议，进一步细化提交人民代表大会及其有关专门委员会、常委会及其有关工作机构审查和初步审查的预算草案内容，如一般公共预算草案应包括重大项目表，并提供包括项目名称、项目金额、资金来源、实施单位、立项理由、项目内容、经费安排，预期效益等内容。只有细化了预算文件，加上参阅、解读材料，才能使人大代表看得清、看得懂。
周天鸿委员说,预算审查是个非常复杂的专业技术性工作，应当设立一个预算审查监督咨询服务机构，广东省人大常委会选拔了一批财经专家，辅助专门委员会做预算、决算审查，为开展初步审查提供调研和咨询服务。
刘剑文认为，这些涉及人大在预算审查和监督方面的能力建设问题，需要在人员力量、知识结构上加强。
没有细化公开 透明度难提高
预算编制细化、预算最大限度公开已经成为社会共识。草案三审稿规定，本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。
上周进行的90多个中央部门2014年预算公开，已经公开到了按照支出功能分类的最底层科目公开，对于草案三审稿的这一规定，蒋洪认为“是个很大的进步，无论是支出按照功能分类还是按照经济分类，都编列到了最底层的预算科目”。
杜黎明委员提出，没有细化的公开，透明度必然不高。“这种预算编制方式现在能否做得到，是不是有点超前？现在来看，可能有点超前，但是预算公开是个大趋势，是个不断推进的过程。这次（预算法）修改以后，将为全面履行财税管理和监督职责提供法律依据”。
全国人大常委会副委员长万鄂湘则建议，增加规定预算向社会公开的方式，比如通过政府网站、新闻媒体的方式公开，让政府部门主动通过全国统一、一般公众都可以查询到的方式来公开预算信息。
蒋洪认为，已经进行了几年的中央部门预算公开都是按照功能分类，比如“用于教育的支出”就属于功能分类的预算科目，类、款、项三级科目分别为教育-普通教育-小学教育。如果按照经济分类，类和款的科目主要包括工资福利、购买商品和服务的支出、房屋修缮费用等。
“如果把按照经济分类的预算公开，普通公众就会直观地理解钱是怎样花的，较容易判断钱花得是否合理。”
蒋洪同时对草案三审稿中有关预算公开增加的一项规定提出了异议。这项规定是：各部门在公开预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明，“在预算公开中‘作出说明’这种表述弹性太大，有模糊感，机关运行经费的公开应该是全面公开，所有报表的公开，不能是‘作出说明’，给预算公开主体太大的选择权，不利于公众监督”。
本报北京4月24日电
本报记者 王亦君
