督促地方政府“说到做到，不放空炮”

    近期，国务院派出督查组对国务院去年下半年以来出台的政策措施落实情况进行全面督查。这是本届政府成立以来开展的第一次全面督查，不仅由国务院副秘书长、部门一把手同时领衔，而且首次引入研究咨询机构，对政策措施落实情况作第三方评估。面对改革开放进入攻坚区的形势、“政令不出中南海”的担忧以及经济下行压力的挑战，期待此番“督查风暴”，能涤荡“不落实”的沉疴痼疾。

    让顶层设计与底层执行充分接榫

    今年4月，博鳌亚洲论坛发布《小微金融发展报告2014》显示，仅有43.1%的受访小微企业表示享受到了税收优惠政策。同月，笔者就《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》落实情况进行调研，走访的企业中，50%的业主根本不知道国家的扶持政策，80%的企业反映融资困难、成本高，70%的企业反映不合理收费多。

    与之相对照的是，近年来，国务院和有关部门密集出台减税、清费、增信措施支持小微企业，希望以政策红利换来实体经济的内生活力。去年7月30日，在对小微企业中月销售额不超过2万元的小规模纳税人，暂免征收增值税和营业税政策出台时，财政部曾预测，这将为超过600万户小微企业带来实惠，直接关系几千万人的就业和收入，预计年减税规模近300亿元。

    显然，微观主体受益度与宏观政策红利预期值出现了较大悖离，中央决策者的意志并没有落到实处。去年下半年以来，国务院作出稳增长决策、促改革部署，出台了各种调结构政策、惠民生措施。如果它们得不到落实，恐怕经济增长就成了空中楼阁，改善民生也就成了无源之水。国务院在督查通知中这样表述：“不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显，没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。”

    此次督查确定了19个方面的重点，细化为60项，督查之目的，就是给地方和部门敲敲鼓、紧紧弦，疏通政策传导的“死循环”，破除政策落实的“中梗阻”，打通决策部署的“最先一公里”和贯彻执行的“最后一公里”，让顶层设计与底层执行充分接榫。

    李克强总理说要把简政放权作为当头炮先手棋，截至目前，国务院已取消下放行政审批等事项468项，数量之多、速度之快，超出社会预期；强调便利市场主体、激发市场活力，去年一年，全国新增登记注册企业比前一年增长27.63%；落实“约法三章”，政府性楼堂馆所全部停建，三公经费支出明显下降；完善财政转移支付制度，今年中央财政转移支付项目比去年减少70个。

    然而，在一些地方，说到做不到的问题不同程度存在，有的还很严重。对中央的要求，有的地方有令不行、有禁不止；对中央的决策，有的地方选择性执行，有利的快执行，不利的绕着走；对中央的政策，有的地方搞象征性执行，以文件落实文件，以会议贯彻会议。凡此种种，都把中央的决策部署、要求命令，悬在空中。

    如果地方政府我行我素，就会消解中央政府权威；如果地方政府总放空炮，就会反噬中央政府形象。此次督查，意在纠风——纠正言而无行、言而无信的不良风气；重在祛弊——祛除不作为、慢作为的庸政懒政弊端；关键在兑现——督促地方政府向中央看齐，共同兑现“说到做到，不放空炮”的庄严承诺。

    跨越“矩阵陷阱”

    有学者对不落实的问题，提出了“矩阵陷阱”的解释框架。其主要观点是，我国中央政府和地方政府是一个有机整体，中央政府通过通常所说的条条、块块实施治理。条条，即部门所属的垂直系统；块块，即地方政府。条条块块就像矩阵的纵横两维，互相牵扯，形成张力。从纵向看，有信号递减之虞；从横向看，有利益博弈之冲动。两相结合，打折扣、搞变通，导致不落实成为痼疾。

    “矩阵陷阱”论固然可以聊备一格，但条块分割确实是需要面对的现实。此番督查，与往常相比，创新之处就在于，以此作为突破口，提高执行力。

    一是既督查地方，也督查部门。把条条与块块同时作为督促检查对象，这是第一次，意在化解条块之间可能存在的掣肘，形成抓落实的合力。

    二是严肃问责。督查是了解情况、发现问题的过程。督查组发现问题后，要根据情形提出诫勉约谈、通报批评、给予行政处分的建议，做到不尽责就问责，其意在强化各地区各部门的大局意识和抓落实的责任。

    三是专业独立。此次督查请研究咨询机构发挥独立性、专业性优势，开展第三方评估，向国务院提交评估报告。同时，通过门户网站，收集利益攸关社会群体的评价和意见，并向社会公布。这是借助矩阵之外的力量，对矩阵之中的“条块”进行督查，进而对地方部门形成倒逼压力。