“民告官”的理想与现实

    ■项目组历时4年进行调查和研究，通过对8000余名法官、民众、律师、行政机关工作人员和行政诉讼原告进行问卷和访谈调查，获得了我国《行政诉讼法》实施状况的第一手资料。

    ■在“您认为行政诉讼制度能保护老百姓的合法权益吗？”的问题中，47.9%的人选择了“作用有限”，选择“能”的人只有17.4%，还有8.8%的人选择了“赢一阵子，输一辈子”这一选项。

    ■2013年，各级法院共审结一审行政诉讼案件12.1万件，这个数字已经连续第三年下降。另一份数据显示，每年行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。

    过去几年里，武汉大学法学院教授林莉红采访了一些“不得志”的法官。其中一个人整整一年只判决了一个案子，正在担心“再过两年就不会写判决书”了；另一个人则自嘲是“光杆司令”，因为无案可审，如今他所在的审判庭算上书记员也只有3个人，甚至凑不成一个合议庭……

    这些法官来自法院的“行政审判庭”。他们最大的职责，是依法审理行政诉讼案件——也就是人们常说的“民告官”。

    行政审判庭法官们的经历被林莉红收录进了自己主编的新书，《行政法治的理想与现实——〈行政诉讼法〉实施状况实证研究报告》。这项涉及全国50余座城市和8000余名法官、行政机关工作人员、律师、民众的实证调研始于2010年，彼时，正是《行政诉讼法》正式实施20周年之际。因为具有“控制行政权”的内在属性，这部法律的颁布和实施，在相当长时间里被视为中国法治史上的一个重要里程碑。

    2014年6月，这份《报告》终于付梓出版，一系列调查结果也随之公布：

    在“某人不服行政机关的处罚到法院起诉，您认为他为什么会选择到法院去打官司”这一问题中，只有不到一半的法官选择了“相信法院会作出公正的裁决”这一选项，而37.1%的法官选择“迫不得已才打官司”，10.4%的法官选择“将打官司作为与行政机关谈判的筹码”。 

    在“有没有行政案件应当受理而没有受理的情况”这一问题中，七成以上受访法官承认在司法实践中存在这种情况。

    在“您对行政案件作出裁判时，会不会考虑下列因素？”这一多选题中，超过五成法官会考虑“可能得罪当地行政机关”，超过八成法官会考虑“政法委的意见”，超过九成的法官会考虑“本院领导的意见”、“上级法院的意见”以及“党的政策”。

    “我们的调查得到了一些数据，提供了某些实例，反映了某种情况。”在接受中国青年报记者的采访时，50岁的林莉红说，“我编过很多书，写过很多文章，但是再过十年二十年不一定还有人看，但是这项研究不同，它展示了这部法律的一个发展阶段，这也是中国法治建设的一个横截面。”

    “如果政府能赢就受理，如果政府不能赢就不能受理”

    林莉红办公室的书架上收藏着一本已经发黄的老书。这本书的书名与她的新书极其相似，叫做《法治的理想与现实——〈中国人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究报告》。

    “相隔这么多年，还是觉得‘理想与现实’这个表述最符合我的心境。”林莉红坦言，自己的《报告》某种意义上正是对上述那本书的呼应与“致敬”。

    老书出版于1993年，主编是龚祥瑞，中国现代法学的先驱者之一。1991年冬，80岁的龚祥瑞带着6个学生前往天津和河南南阳走访，制作问卷，并在1992年正式完成了这项涵盖12个城市数千人次的调研报告。这是中国第一次有学者借助社会学的方法研究《行政诉讼法》的实施情况。

    “这件事本身就足够显示1989年颁布、1990年起施行的《行政诉讼法》的吸引力之巨、年轻一代人对公平正义的向往之深、以及众百姓对这部‘民告官’的法律的期待之殷了。”龚祥瑞在那本书的后记中这样解释自己和学生们“竭尽心力，日夜超赶”的原因。3年后，龚祥瑞去世。

    那时候，林莉红已经成为武汉大学法学院的一名年轻老师。1988年，《行政诉讼法》颁布前夕，眼看着“有可能当被告了”，许多行政机关有了学习的需求。几个月时间里，24岁的林莉红到处讲课，“去公安厅就讲了三期”，“去交管局也讲了三期”，“过去都是谁主张谁举证，但《行政诉讼法》规定举证责任归被告。好多人不理解，围着我问，你去告我们还要我们举证，这怎么搞嘛？”

    某种意义上，这个在当时颇具争议性的细节正是《行政诉讼法》立法初衷的一个缩影。这部法律的参与起草者之一、北京大学法学院教授姜明安回忆，曾经有一个加拿大教授在看完这部法律的翻译稿后感慨，“最有价值的就是被告负举证责任这一条，在中国尤其有价值，因为被告过于强大，让他多负些举证责任，有利于提高被告依法行政的水平，也可以减轻原告的负担。”

    林莉红也一点点地向行政机关的工作人员们解释：“只要你们依法行政，又怕什么呢？”

    正是在这种历史背景下，在《行政诉讼法》实施两年后，龚祥瑞和他的学生们完成了一场将田野调查与问卷分析相结合的调研活动。

    一系列的结论以统计结果的形式呈现，它包括：63.7%的法官认为法院的行政审判权受到了多种因素的干扰，其中，“受政府部门干扰”的比例接近三成；而在“许多老百姓不敢告当官的原因”这一针对律师群体的问题中，排序结果位居前两位的原因则是“怕法院袒护，或者官官相互”和“害怕行政机关报复”。

    调研中亦不乏如今看来荒诞不经的案例。

    比如，成都市中级人民法院1992年审理的孙栓明不服河北省获鹿县公安局收容审查一案，法院多次通知被告到庭，但被告仍以“当地群众对公安机关当被告意见很大”为由，拒绝出庭应诉。

    比如，在一个区法院1992年审理的11件行政诉讼案件中，有4件是经过省、市委领导批示的。其中，有些领导对法官们的批示显得意味深长：“某某某同志，请你们依法办事。”

    比如，在一个以河南南阳地区某县县政府为被告的案件中，县长曾公开对审判人员讲：“此案你法院不能受理。”后改口说：“如果政府能赢就受理，如果政府不能赢就不能受理。”

    尽管调研结果不容乐观，但在由龚祥瑞主编的那份《报告》中，几位作者仍然将《行政诉讼法》的颁布视为“人治时代的终结，法治时代的开始”。他们在书中这样写道：“既然作为一个新时代的开始，那么它在施行过程中遇到种种阻力和困难也就可以理解了……问题的关键似乎并不在于行政审判是否‘难’，有多‘难’，因为中国行政诉讼制度的真正确立注定要走过一条艰难的道路……问题的关键在于，《行政诉讼法》仅是一个良好的开端，我们是否能够沿着这条道路继续走下去。”

    “在没有外界直接行政干预的情况下，有的法官会自觉去寻求政治正确，服务经济建设”

    林莉红希望，2014年出版的这份《报告》，能够与1993年那一版《报告》形成某种参照与检验。为此，他们在题目设计时刻意使用了几道当年的原题，其中一道题是：“您认为下列问题是不是行政审判难的原因？”

    在上世纪90年代初期的调查中，有超过六成的受访法官对“行政机关不配合、干预、刁难”这一选项的回答是“是”。而在林莉红组织的这次调研里，这一选项的变化幅度最大，其比例从66.4%下降到47.3%。

    这一数据在访谈中也得到了部分印证。不止一名法官向林莉红等人证实，“直接受到行政干预的情况不多了”。

    林莉红对这一转变感触很深，上世纪90年代初期，她曾经亲身经历过一个行政诉讼的案件，被告是一个县公安局，开庭时，局长就坐在下面旁听，结果，就因为不满主审法官的表现，他居然冲上去揍了法官一顿。“应该行政拘留他！”林莉红对法院的朋友说，结果对方称她“太学生气”，“要是公安局把法院包围了怎么办？”

    “现在的确很少听说有人会公开挑衅司法了，而《行政诉讼法》的出现在这其中起到了重要的威慑作用。”林莉红介绍说，在调查报告中有专门的“行政机关工作人员卷”，其中有一道题是“某行政机关因执法行为被起诉至法院，您怎么看待原告的行为”，结果，88.1%的受访者表示可以理解，认为这是行政相对人的权利，只有3.0%的受访行政机关人员认为“这是对行政机关的一种挑衅，是蔑视行政机关权威的表现”。

    但在访谈中，一些法官的表现则让林莉红觉得“含义丰富”。

    在一个法院调研的时候，林莉红问对方，是否遵守了《行政诉讼法》和司法解释关于受案范围的规定。

    “应该受理的都受理了。”

    “那会不会有些案件会让你们觉得敏感？”

    “我们这里没有敏感案件。”

    结果，聊着聊着，这位法官不自觉地吐露实情：“有些案件涉及重点工程和项目运作，你说这个我们怎么管！”

    “每年法官们都要接受主题教育，在没有外界直接行政干预的情况下，有的法官会自觉去寻求政治正确，服务经济建设，这是一个近年来新出现的现象。”林莉红坦言。

    武汉大学法学院讲师黄启辉也是这次调研的主要参与者。在分析了包括全国各地32所基层人民法院、8所中级人民法院在内的2009年、2010年一审2767份行政裁判文书之后，黄启辉发现了一些不易被察觉的“规律”。

    一个数据是，从被诉行政行为的种类看，行政确认和行政登记行为占三分之一强。“它们的特点都是非对抗权力性。就好比我和第三人争夺房产，顺便把房产局也告了。大量都是这种案例。”黄启辉提醒记者注意，《行政诉讼法》制度设计的假想敌其实是直接剥夺相对人权利的行政行为，如公安、工商等部门的“行政处罚”，为的正是让行政诉讼制度发挥“审查权力、制约权力和监督权力的职能”。

    “20多年来，全国一审受理的行政诉讼案件从每年不到1万件增加到十几万件，但在这些增加的案件里，到底有多少案件其实本质上只是民事纠纷，而跟限制权力关系不大？”黄启辉反问道。

    从行政诉讼中案件涉及的行政管理领域分析，也不乏值得玩味之处——在税收这种日常行政事务较多、行政行为数量相对较大的领域，诉讼案件却寥寥无几，所占比例还不到1%，“很多企业是不敢把税务部门告上法院的，否则很有可能被反复查税，来回查税，根本折腾不起”。

    蹊跷之处还出现在行政诉讼案件的地理分布上。黄启辉和林莉红都发现，越是在贫穷落后的基层地区，行政诉讼案件的数量越少。相反，越是在发达地区，行政诉讼案件的数量反而相对高些，“这就很奇怪了，按常识来讲，越是在欠发达地区，行政执法往往越粗犷，但在这些地区，‘民告官’的案子反而很少。”

    1993年的那份《报告》曾经根据在四川某法院的实地调研，将行政诉讼案件分类。在一种类型的案件中，被告方通常能得到强有力的政治权威（如地方政府）的支持，或者本身就是强有力的政治权威，在这种情况下，为避免“断饮断炊”的风险（长期以来，中基层法院经费主要依赖地方本级财政），法院几乎没有任何选择余地；而在另一种案件中，作为被告的行政机关，通常属于事务性机关，如物价、城管等部门，且不存在强有力政治权威施加的特定影响，总体来说，这类案件中原告的胜诉几率要远大于第一类案件。

    黄启辉坦言，这些现象从未消失：“兄弟之间偶尔是可以闹闹别扭的，但是你不能总跟父母过不去吧？”

    “这样，公民与政府也就共同生活于法律之下，法律成为他们的共同准则”

    在采访中，林莉红提起一件往事。

    有一次，她带着学生去香港访问几位大律师，“想了解香港的法治建设”。结果，几位律师纷纷向她抱怨。原来，香港刚刚发生了一件影响很大的行政诉讼案件，原告是平等教育委员，他们认为教育署在招生政策中考虑性别意识存在歧视。结果，为了打赢这场事关“什么是教育平等”的官司，双方都花了很多钱，甚至从欧盟请来顶尖律师。最终，教育署败诉，也决定不再上诉。不过，由于时间已经到了6月底，教育署提出，今年已经来不及改政策了，希望明年再改。“你看看你看看，法院都判下来了，怎么能不执行，还说要明年再执行！这怎么了得！”一个大律师向林莉红感慨道。

    “在一个法治发达的地方，你很难想象法律没有权威，不被信仰，这是很不可思议的一件事。”林莉红略带伤感地提起，在针对民众的调查问卷里，恰好有一个问题是“您认为行政诉讼制度能保护老百姓的合法权益吗？”结果，47.9%的人选择了“作用有限”，选择“能”的人只有17.4%，还有8.8%的人选择了“赢一阵子，输一辈子”这一选项。

    并不乐观的答案不止一个。民众卷中的另一道问题是，“您是否知道我国有一部规定‘民告官’的《行政诉讼法》？”结果有34%的受访对象不知道有这么一部法律。而在龚祥瑞主持的那次调查里，同样是这道问题，只有11.3%的普通民众选择了“没有听说过”。

    在全民普法工作已经开展20多年的情况下，这个倒挂的数据完全超出了林莉红事前的预测，直到有一天，在法院实习的女儿回家后告诉她，“有一位同事也不知道这部法律”。

    这些都让林莉红有点怀念《行政诉讼法》问世时的那个年代。事实上，在龚祥瑞编纂的那份调研报告中，曾用了很长一段话来解释《行政诉讼法》的理论基础：政府是人不是神。它同平民百姓一样也会有违法行为，也会损害他人利益，因此也就同平民百姓一样，都要受法律约束，在法律范围内进行活动；政府也要对自己的行为承担责任，违法者撤销，造成损害者赔偿。这样，公民与政府也就共同生活于法律之下，法律成为他们的共同准则。

    部分因为《行政诉讼法》所处位置的特殊，那时候有许多学者和法官将其视为“孕育法治社会的一场静悄悄的革命”。这种火热的气氛一直持续到《行政诉讼法》正式实施后。一个缩影是，仅1990年一年，河南南阳两级法院就开大庭审理了55件行政案件，其中500人以上庭13次，千人庭6次，有的案子甚至会选择在县影剧院审理。

    20年后，林莉红和她的同事们寻访到了许多干了几十年行政审判的老法官。其中有一位武汉的法官已经调到了民事庭做庭长，按理说这是“升了”，但他并不开心；还有一位广西的老法官尽管还在做庭长，但也已经很久不再审“民告官”的案子了；在湖北一个老区的县法院里，他们还遇见了一个行政庭的法官。那个法官原来只是个中学老师，因为想成为一名人民法官，他自学并通过了司法考试。访谈的时候，这个朴素的基层法官还专门跑回自己的办公室，捧出自己的考试证书给林莉红看，然后一条一条地讲述自己对于《行政诉讼法》的修改意见。

    整个调研问卷中的最后一道题是开放式的，许多人写下了自己的感受，其中一个法官写下的是：艰难，努力，希望。

    2013年，各级法院共审结一审行政诉讼案件12.1万件，这个数字已经连续第三年下降。另一份数据显示，每年行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。

    “诉诸行政诉讼法，原本是民众利用现有诉讼机制，在可预期的程序里促使行政机关依法行政的一个最平和的手段。但如果条文无法落实，甚至长期虚置，就必然会产生一种制度溢流效应。”林莉红对中国青年报记者说，“法律必须被信仰，中国的法治建设还有很长的路要走。”