构建不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制

    反腐败不仅在于不断加大打击腐败的力度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，更重要的是在于堵塞制度的漏洞，把权力关进制度的笼子里。

    日前，中央政治局召开会议，审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》。《实施方案》共9个部分、17条，立足纪检工作实际，对纪律检查体制改革的指导思想、目标要求、主要任务、方法措施和时间进度作出安排。这是在面对新形势新任务，坚持党要管党、从严治党，落实党的十八届三中全会对深化党的纪律检查体制改革所作出的部署，对于形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争有着重大意义。

    党的纪律检查体制是否科学有效，关系重大，从总体上讲，纪律检查体制是基本符合党情和国情的，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了积极作用。但面对新的形势和任务，这种体制还存在一些不适应、不协调的地方。在起草《实施方案》中，王岐山明确提出了“坚持立行立改、从具体问题抓起”的要求。据此，方案起草组坚持“两不写”：一般性的举措不写；与改革关联性不强的工作不写。认真领会《实施方案》精神，并以其为指导，为深入推进党的纪律检查体制改革而努力。

    改革理念：立足于制度反腐、法治反腐

    反腐败不仅在于不断加大打击腐败的力度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，更重要的是在于堵塞制度的漏洞，把权力关进制度的笼子里。法治反腐强调的是制度的惩治和预防功能，是治标和治本的有机统一，也是反腐的根本之道。

    十八大以来我国反腐败工作取得巨大成效，这次在结合实践探索和经验的基础上，把一些固有的做法用制度化形式固定下来，纳入《实施方案》中，凸显了反腐制度化。《实施方案》中既有制度的创新，也有制度的有机整合，旨在构造常态而有效的反腐机制，形成一批反腐倡廉的党内法规制度。《实施方案》不仅贯穿制度构建，而且强调了制度的执行力。

    《实施方案》提出的一些重要改革措施，都是从中央纪委机关首先改起的。这也为地方各级纪委作出了表率，有利于各项改革措施自上而下推进，推动整个纪检监察系统的改革工作。纪检体制改革要加强现有制度执行力，健全完善已有制度，加强重要制度建设，将权力运行纳入正常的制度建设轨道，从而实现“不敢腐、不能腐、不易腐”的目标。

    改革路径：顶层设计与基层探索结合

    纪检体制改革是在顶层设计下的推进，党的十八大、十八届三中全会把纪律检查体制改革放到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设各项改革中加以把握、进行设计，《实施方案》对十八届三中全会顶层设计方案的具体化，对改革提供了明确的理念、思路、原则和框架，包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序。

    在这个范围内允许基层积极探索，包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等步骤，将成熟的实践经验通过制度的顶层设计来实现，上升为制度规范、制定为法律，为改革创新积累制度成果，从而实现积极稳妥的全面改革。比如，在确定推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导的理念下，目前中央纪委已确定河北、浙江、河南、广东、陕西5个省和国资委、商务部、海关总署3个部委为查办腐败案件体制机制改革的试点单位，试点查办案件及时向中央纪委有关部门报备线索和有关情况；中央纪委已组织8家单位开展委托调研，为建立健全下级纪委向上级纪委报告工作制度作好准备。

    改革方案：明确了时间表

    《实施方案》提出的各项改革措施，要求均在本届中央纪委常委会任期内启动，到2017年基本完成提出的各项任务，2020年全面完成党的十八届三中全会确定的纪律检查体制改革任务，逐步形成切合实际、有效管用的反腐败体制机制和制度体系。

    《实施方案》不但制定出了改革的蓝图，而且形成了改革的时间表，表明这是一个中长期的改革方案，充分显示了我们党深化纪检体制改革的决心和胆略，且将以更大的勇气和政治智慧推进改革。

    在落实《实施方案》的时间安排上，即在整体谋划的同时，从实际出发，突出重点、区分轻重缓急、积极而为，结合各方面制度资源配备情况，努力作出科学、合理的安排。对于条件成熟的，可以立行立改的，如规范中央单位纪检组长分工和兼职、加强和规范省区市巡视工作、加大追逃追赃工作协调力度等10项改革措施，要积极推进。对于需要逐步落实的任务，也要倒排时间表，明确时间表和路线图，分阶段分步骤实施。

    改革任务：突出问题导向

    党的十八大特别是十八届三中全会以来，党风廉政建设和反腐败不断取得新进展，获得广大群众的支持。但是，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻。从现阶段反腐工作中存在的主要问题看，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发但责任追究不够。围绕这些问题，《实施方案》部署7项任务，突出导向。 

    首先，落实党委与纪委责任实现机制。强化党委主体责任，就是要加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，健全反腐败领导体制和工作机制。各级党委是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者，特别是主要领导必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，主要领导是第一责任人，领导班子成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。

    党委党组要定期向上级纪委报告党风廉政责任制落实情况。强化纪委监督责任，即要求各级纪委切实履行加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督机关作用。要求切实制定责任追究办法，加大问责工作力度，健全责任分解、坚持监督、倒查追击的完整链条，有错必纠，有责必问；对发生重大腐败案件和不正之风长期自身蔓延的地方和部门，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。党委主体责任与纪委监督责任是同一责任范畴的两个侧面，不能互相替代，更不能互相削弱，必须相互协调共同促进，形成双轮驱动的工作格局。

    其次，提高纪检机构自身效能。过去一些纪检机构承担了许多与反腐败不相适应的工作，现在要按照遵照党章、党内法规和党中央指示精神，明确职责定位，对纪检机构自身进行改革，清理有关议事协调机构，把不该管的工作交给主责部门，通过内部职能的合理配置，聚焦中心任务，强化监督执纪问责。

    再次，确保纪检机构相对独立。一方面在机构改革中，通过剥离之前纪委书记的其他兼职，强调纪委书记（纪委组长）的专职性和独立性。另一方面主要是通过“两为主”来实现，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，突破纪委由于受同级党委尤其是“一把手”的制约，无法有效发挥同级监督作用的问题。如案件线索处置和查办必须同时向上级纪委报告，就对同级党委主要领导形成制约，这样更有利于深入地开展反腐败斗争。而在人员任用上，则体现为各级纪委书记、副书记的提名和考察，要以上级纪委会同组织部门为主，有利于强化他们同上级纪委的沟通和联系，有利于他们更加负责地发挥职能作用，为各级纪委更好行使党内监督权、履行监督责任，提供有力的体制保障。

    第四，强调反腐败无死角。这是通过“两个全覆盖”实现的:派驻纪检机构全覆盖，中央纪委向中央一级党和国家机关全面派驻纪检机构，并实行统一名称、统一管理；派驻机构对派出机关负责，履行监督职责，强化派驻机构对驻在部门领导班子及其成员的实质性监督。巡视工作全覆盖，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，探索开展专项巡视工作。专项巡视是巡视形式和组织制度的重大创新，具有短平快的特点，内容更加具体、程序更加简化，方法更加灵活，成为落实全覆盖要求的重要举措。两个全覆盖是所有权力都必须受到制约和监督的体现，有利于切实发挥派驻监督和巡视监督制度的威慑力。