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9日，美国国务卿克里率团抵达缅甸首都内比都，代表美方出席第21届东盟地区论坛。2009年上任以来，奥巴马政府一届不落地参加了历届东盟地区论坛，与小布什政府时期三年两次缺席的做法形成鲜明对比，这在一定程度上扭转了美国长期“忽视东南亚”的印象。在外界认为奥巴马已经“跛脚”、余下任期难有作为之际，克里此行引发了奥巴马政府在东南亚将留下何种“遗产”的讨论。
打开了与缅甸接触的大门
今年是缅甸首次担任东盟轮值主席国，作为东道主主持东盟系列会议。据美国国务院消息，克里在内比都的日程安排十分繁忙，双边和多边活动不下10场。美国政府高官能在缅甸出席这些活动，这场景在2009年前是不可想象的。
原因在于自1988年以来紧张的美缅关系。缅甸现政权1988年上台以来，美国以缅甸存在人权、民主问题以及大量输出毒品等为由，长期对缅甸实行经济制裁和外交孤立。小布什政府时期，美对缅甸制裁不断强化，制裁面从政府部门及官员扩大到私营公司。但美国对缅甸的制裁、孤立与高压政策效果不彰，不仅未能实现在缅甸建立美式民主政权的目标，反而加重了缅甸民众的苦难及对美国的怨恨情绪，美缅双边贸易也几乎荡然无存。另外，缅甸加入东盟后，只要美缅关系仍处于敌对状态，美国与东盟就难言深化合作，美国前国务卿希拉里·克林顿甚至建议东盟应考虑驱逐缅甸出盟。
2009年，奥巴马政府重新评估美国对东南亚政策。时任美国国家安全委员会亚洲事务高级主任贝德披露，为提升与东盟的关系，奥巴马亚洲政策团队提出了六项新原则倡议，首当其冲的就是决定重新打开与缅甸直接外交接触的大门，不再使美国与东盟关系成为美缅关系的质押。
当前，美缅直接外交接触已经取得“此前根本无法预料的成绩”。2012年，两国正式恢复外交关系。在今年的国情咨文中，缅甸的民主改革也被奥巴马列为政绩。据报道，此次访缅期间，克里将与外长吴温纳貌伦等缅甸官员举行会谈，商讨美国放宽对缅甸制裁等事项。美国国内越来越多的人也期待克里此访能成为美国放宽对缅甸制裁的契机。
美国国务院9日公布的数据显示，2012年以来，美国对缅甸援助总额已超过两亿美元。但在时而抛出“胡萝卜”的同时，美国仍“棍棒”在手。5月，奥巴马通知国会，其将继续维持针对缅甸的“国家紧急状态”，保持对缅制裁，因为“尽管缅甸已经在改革道路上迈出长足步伐，但其国家状态仍对美国的国家安全和对外政策构成非同寻常、巨大的威胁”，缅甸的政治开放仍处在“初步阶段”，美国将支持这一过程持续向前，变得“不可逆转”。看来，美缅关系这扇已经打开的大门仍可能收窄甚至关闭，奥巴马的这份遗产还没坐实。
强化在东南亚存在势头
甫一下机，克里就出席了美国-东盟部长级会议。在开场白中，克里强调，美国与东盟已经在诸多领域取得了巨大进展。美国最新民调显示，当前奥巴马政府支持率降至新低，约六成受访者对其对外政策不满。在此背景下，克里大谈成就，如此肯定本届政府的东南亚政策，显然是想将其树为奥巴马外交政策的亮点。
克里言之凿凿，与5年前时任国务卿希拉里·克林顿的高调表态一脉相承。2009年7月，后者抵达泰国首都曼谷，参加第16届东盟地区论坛，其高调宣布：“我想发出一个非常明确的信息：美国正在重返东南亚，我们正在完全致力于与东南亚的伙伴关系。”
为恢复美国在东南亚地区“失去”的掌控和影响力，奥巴马政府从一开始就多管齐下。这几年，美国已扩大了在该地区的存在。政治上，美国已经加入以东盟为主的所有重要地区多边机制。经济上，美国国会研究报告显示，2009年美国与东盟双边贸易总额为1810亿美元。美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔上月表示，东盟已经成为美国的第四大出口地和贸易伙伴，2013年仅双边货物贸易额就达2060亿美元。军事上，东南亚地区不仅成为美国军事演习最频繁的地区之一，其在该地区的军事部署也实现诸多“零”的突破。2012年，美军派驻澳大利亚邻近马六甲海峡的达尔文市。去年，美军濒海战斗舰实现在新加坡的首次部署。今年4月，美国与菲律宾签署为期10年的强化防务合作协议，美军时隔20年后重返菲律宾。访缅结束后，克里将赴澳大利亚出席美澳外长加防长的“2+2”会议，进一步讨论包括加强亚太防务在内的合作议题。
奥巴马政府已经多次强调，无论何种因素干扰，其强化“亚太再平衡”战略的决心不会动摇。作为亚太再平衡的支柱之一，奥巴马政府在东南亚地区继续强化存在的势头仍会继续，看来，其这份遗产似乎板上钉钉了。
在南海问题上剑指中国
借南海问题牵动东南亚地区局势并批评中国是近来奥巴马政府对外政策的一大特色。此次，克里显然也准备再炒南海问题。在美国-东盟部长级会议上，克里称，“在维护关键海域、陆地和港口的海上安全问题上，美国和东盟担负共同的责任”，“双方需要共同努力，以和平及基于国际法的方式管控南海地区的紧张局势”。
而此前，美国高官就已在为本次会议大谈南海问题造势。上月末，拉塞尔在谈及本次东盟地区论坛时称：“近期以来，东盟面临的主要安全挑战就是南海局势紧张，这一问题亟待各方坦诚地进行商讨。”对这种渲染，正在缅甸出席东盟系列外长会的中国外交部部长王毅表示，南海局势总体是稳定的，南海航行自由也没有发生任何问题，中国不赞成有人渲染甚至炒作所谓南海紧张，并呼吁警惕其背后的意图。
在奥巴马任期之初的东南亚政策评估中，南海问题也是一个极为重要的组成部分。而２０１０年之后，美国在南海问题上的政策变得更加“主动、全面”。在今年2月的一次国会听证会上，拉塞尔更是严重偏离美国所谓的“不持立场”原则，公开指责中国在南海的模糊声索主张给本地区“制造了不确实、不安全和不稳定”。就在上月，拉塞尔的助手福克斯更是为南海各方开了“三不建议”，称南海主权声索各方应“冻结”在有争议岛礁改变现状的行为，包括不填海造地、施工建设、设立据点，不夺取另一方在2002年《南海各方行为宣言》签署以前已经占领的岛礁，不采取针对他国的单边行动等，以便为“南海行为准则”协商创造有利条件。
针对克里在会上的言辞，东盟秘书长黎良明表示，东盟外长会没有讨论克里的提议，因为会议已经有机制防止这些敏感行为，“应由东盟来鼓励中国落实承诺，而不是要求东盟支持或不支持美国的提议”。但奥巴马政府官员屡屡就南海问题发声，且早已不满足于一般性的原则宣示，而是越来越涉及具体问题。有分析表示，这表面上是呼吁缓和南海局势，实际上是推波助澜，使南海问题成为美国在东南亚分化中国与东盟、强化自身存在、扩大战略利益的工具。
本报华盛顿８月10日电
