政府工作：绩效公正、可评估、简单透明

    在当今世界大国领导人中，俄罗斯总统普京备受关注。2000年5月7日，普京从叶利钦手中接过的俄罗斯，是一个饱受“休克疗法”折磨，“寡头干政”困扰、“车臣内战”痛苦和“自由民主”混乱的国家。十几年的执政，历经８年总统和4年总理，从2012年又重登总统宝座。这期间，他先是稳定俄罗斯，使其免于濒临崩溃；接着实施集权，让统一俄罗斯党成为一股主导力量；在国家主导力量形成后，他引导整个民族逐步形成共识；万事俱备，他和盘托出了自己富民、强国、强军的战略构想，在国际事务中大展俄罗斯国家形象和自己的强人风格。2011年，俄罗斯人均国内生产总值达到13089美元，是1990年前苏联解体前的3.76倍，是他担任总统时（2000年）的两倍，高于同期世界平均水平30%。

    普京认为，新型国家治理的主要原则之一是实现政府工作的绩效公正、可评估、透明、简单，这已经是在操作层面上讨论治理问题了。绩效公正要求政府工作和提供的公共服务对于所有社会群体都是平等的，有利于实现发展的公平正义目标。可评估、透明、简单主要是指政府的工作目标明确、执行有力、评估完善，等等。

    政府工作与社会公平评价

    叶利钦留给普京的政治遗产之一是，普遍的政治信任危机，人们对国家政权信心不足，社会各个阶层对政府工作严重不满。就国家权力机构来说，国家杜马与国家总统之间矛盾不断，严重影响了国家的执政能力和效率。与此同时，腐败丛生，民怨深深。在这样的背景下，普京提出，“各级政府工作的所有环节都应当以工作绩效公正、可评估、透明、简单为导向。”（《普京文集（2012～2014）》第268～269页）普京曾担任过圣彼得堡市的第一副市长，在这一岗位上，他处理了一些棘手的事务，分管过很多政府部门，一连串的工作使他得到充分锻炼，其工作效率之高，得到广泛称赞，这必定影响到了他的治国理念和方式。

    普京有关社会公平理念的提出有着深刻的历史背景。在经历了联盟解体导致的经济灾难之后，俄罗斯的价值观发生剧变，人们习以为常的集体主义和平均主义消失，国家的混乱使个人心智的参照系完全丧失。俄罗斯人民对于成功社会充满渴望，因此，普京说，“只有当我们的人民不再怀疑社会公平，才有成功的社会。”（同上，第7页）据英国学者彼得·罗澜的研究，从1989～1991年，俄罗斯的国民收入下降了34%，这种情况历史罕见。历史上，只有1930年代美国和德国经历经济大萧条才出现过这种情况，那是资本主义经济发展最糟糕的一个时期。1992年，俄罗斯国民收入继续下降30%，1993年又下降了10%，以至于在20世纪90年代初，俄罗斯的资本积累难以维继。仅在1994年，俄罗斯的机器制造业产值估计就下降了40%以上，纺织品和鞋在1991～1993年下降大约50%，1994年又持续下降30%～50%。经济生活的混乱和人民的痛苦，表现在健康服务领域，服务体系的解体和人民的贫困导致发病率激增。“崩溃的后果不仅体现在经济方面，它同时也在这个国家产生了一种深深的民族耻辱感” ，“人民对社会公平的评价是衡量社会保障政策效果的标准” 。（同上第78页）

    公众利益与政府工作核心

    维护公民的权利是政府工作的核心。普京要求，“不论是在联邦权力机构还是地方权力机构，都必须建立社会院。”要正确处理国家和社会的关系。“国家和社会联合工作的一个优先方向应当是支持维权运动。我们希望这些组织的活动中没有政治参与，希望这项活动能最大限度地接近具体公民、具体的利益和问题。因此，社会院的作用加大了，它应当成为各种职业和社会团体、联合体和联盟表达自己利益诉求的平台”。（同上第505页）

    在社会参与问题上，普京的态度非常明确，一是要把社会参与摆在重要位置。必须在联邦和地方权力结构中建立相应的社会院以支持和帮助社会参与，通过这个机构实现国家和社会的合作，同时使政府最大限度地接近居民和居民的具体利益。实际生活中，百姓往往并不是特别关注与他们生活不相关的大事，而会关注与自己切身利益有关的事务。政府的社会院活动是帮助政府机构接近居民，支持他们社会参与的组织形态。

    二是社会参与必须与政治活动分开，社会参与应当不具有政治目的。在这个问题上，普京与美国政府对于非营利组织的要求是一致的，也是世界诸多国家有关非营利组织管理的惯例。在美国，非营利组织可以享受免税待遇，但是不得参与政治活动，甚至不得参与影响政府政策的游说活动。在俄罗斯也是一样。

    三是社会院更应当向职业化发展，不断提升自己接近居民、维护居民利益和为居民服务的专业化水平。这似乎又与我国的香港特别行政区的法定机构相似，政府为实现自己的社会目标，可以通过立法来实现特定组织建构，并通过特定社会组织去完成一定使命。使命感是这类组织的核心要素之一。

    人民福祉与经济发展模式

    国家发展依赖政治体制健全、社会保障完备、经济模式合理，普京将这3个方面作为其施政的主要目标，他说，“今后几年我们的任务是扫除发展道路上的一切障碍，建立健全政治体制、社会保障和居民保障体系、经济模式，使这三大体系共同形成统一的、有活力的、不断发展的，同时又是持续、稳定的、健康的国家机体。”（同上，第11页）

    也许是习惯于苏联的惯性思维，普京把政治体制建设摆在首位，其次是社会体制，尤其是社会保障和社会福利体制，再次才是经济发展模式,目的是改善人们的社会福祉。“任何一个政府和任何一个国家领导的工作结果、任何经济工作结果，都反映为社会领域的相应指数，都让人们感到生活在变化，而且是朝着好的方向在变化。”(同上，第139页) 经济发展的最终结果是提升和改善人民福祉，这也是对苏联解体以来的俄罗斯社会状况作出的积极回应。整个苏联时期，除少数人非法侵占和侵吞国家财产外，大部分苏联人没有太多的结余，也就是通常讲的大锅饭和平均主义社会的基本特征。钱权交易发生在俄罗斯20世纪后期，外国金融家和早期的国内金融家通过各种途径把国有企业变为己有，还有部分官僚利用手中的权力，通过非法手段掠取国家财产。就这样，苏联时期遗留下来的巨额国有资产消失殆尽，不平等的社会取代了相对公平的社会，给苏联人民心中留下了永远的痛，给民族留下了永远的耻辱。

    当然，在社会建设方面，普京对当今世界各国，尤其是发达国家的社会福利体制中出现的问题也有深刻见解，主张“要避免重蹈某些西方国家的覆辙——先是轻率地发放福利，然后被迫加倍收回。”（同上，第８页）西方福利国家在20世纪初期，开始建立从摇篮到墓地的社会福利体制，后来又发现，随着人口的增加、社会福利的刚性以及人们需求的不断提升，现行社会福利体制不可持续。到里根和撒切尔时代，发达国家开始实行私有化，带来了效率，也带来了一系列社会问题，尤其是公平公正问题。