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严峻的老龄化形势正在考验上海改革者的智慧。上海市民政局公开资料显示，截至2012年底，上海60岁及以上户籍老年人口总数已达367万人，占总人口的25.7%。据预测，到2025年，这一比例将达到35%左右。
这座以生活时尚、节奏快为特点而被民间称作“魔都”的城市，如今又与“老龄化”捆绑在了一起。
“社区居家养老”是上海目前推行的解决方案，从14年前开始推行至今。简单来说，就是由社区提供一处服务场所，既能把老人“请进来”提供日间托管服务，又能让服务“走出去”进入老人家中。
在崇尚“多元主体共同参与社会治理”的当下，提供“居家养老”服务的主体变成了民办非企业单位（以下简称“民非组织”），由政府出资向其购买养老服务。然而，在这一过程中，一些提供养老服务的民非组织虽然强烈感受到“被重视”，却在实践中感到困难重重。
人工成本年年涨，企业所得税却一分不减
英国纽卡斯尔大学生物化学专业的毕业生杨磊，如今最擅长的事儿之一，就是核算人工成本。她在上海浦东注册成立了一家民非组织——上海伙伴聚家养老服务社，如今已挑起上海5个区内15个街镇的社区日间托管服务，150多号人每月等着她发工资。
每年“上海市最低工资标准”的变化，都会令这个年仅28岁的创业者心头“抖三抖”。记者查询资料发现，从2009年至今，5年间，上海的最低工资标准已从960元涨至1820元，翻了近一番。
人工成本年年上涨的同时，民非组织还要像企业一样缴纳税收。以上海伙伴聚家养老服务社为例，这家单位每年要缴纳5.65%的营业税，20%的企业所得税。其中企业所得税的缴纳比例，比“国家重点扶持”的高新技术企业和小型微利企业还要高出5个百分点。
“真不如开办一个社会企业。”杨磊说，尽管近年来各界都在重视民非组织的发展，但民非组织的实际生存状况却并不乐观，“我们不像有的基金会，人员少，提管理费日子还能过得不错；我们都是服务性机构，有住房、物业、人员成本，运营费少说也占20%～25%。”
伙伴聚家现在的经费，50%来自政府购买服务，45%来自老人自费购买服务，还有5%来自基金会捐赠。杨磊说，为了维持生计，也为了未来能提供更专业的服务，下一步，服务社将会多提供一些“市场化的服务”。
也就是说，在伙伴聚家承接养老服务的社区里，有免费的、政府埋单的服务，也有收费的、老人自费购买的服务。
“日间托管”是政府补贴的微利项目，每个老人每月只要100元托管费；上门服务要收费，普通陪伴照护每小时17元至20元，特殊老人照护每小时25元，中医保健、西医康复每小时100元，此外还有个人护理、健康咨询等项目。
目前，伙伴聚家自费在册会员有1万多名，其中每月互动、享受常态服务的有2000多人，约50%的会员每月都有消费。这些收入，杨磊说，仅够维持基本开销。之所以她还在坚持着，是因为想把事业铺大。
另一个问题是——如果民非组织身份变成社会企业，那杨磊就可以开设分支机构，但她同时会失去一大笔政府购买服务的经费，因为政府暂时不向社会企业购买养老服务，而民非组织又不允许开设分支机构。
她不得不选择一种略显畸形的发展模式：在浦东以外的其他区县搞“连锁店”，但店名不能叫“伙伴聚家”，只能叫“某某聚家”。
记者从上海市民政局老龄工作处了解到，现在已有部分社区的老年人日间服务机构被委托给有资质、有信誉的社会企业进行管理。
民非组织如何进入“政府购买服务”序列
采访中，记者发现，有个别承接社区居家养老服务的民非组织，似乎是专为某社区而生的。
一名很少获得“政府购买服务”青睐、经费长期依赖各类基金会的民非组织负责人告诉记者，“政府购买服务”的项目，一来经费相当有限，大多是“赔本赚吆喝”；二来有时会出现给“关系户”接单的情况，普通民非组织不易申请到。
比如上海浦东一街道的一家服务社，由一对母女发起成立，母亲是从社区退休的党支部书记，女儿则跟着母亲一起干。她们的服务社仅承接本街道由政府出资购买的老人看护和少儿看护服务项目。尽管“母女店”服务尽心尽力，但服务专业性不足。
“这么做也有道理，社区的老党支部书记开办的社会组织，知根知底，总比外面随便找人来乱收费，被老百姓骂要好一些。”上述民非组织负责人称，基层政府在试验初期的考虑也不无道理。
根据上海市民政局印发的《上海市老年人日间服务机构管理办法》的规定，市级层面主要负责本市老年人日间服务机构的政策规范和业务指导管理工作；区级层面则负责辖区内老年人日间服务机构设置、执业登记及监督管理工作。
据上海市民政局老龄工作处的工作人员介绍，上海目前开设的社区老年人日间服务机构大多由各个街道、社区自行确定合作对象和合作方式，有的街道会进行公开招投标，有的街道则不招标直接委托。因为尚在起步阶段，市民政局对“是否招标”并未作强制规定。
但大多数街道、社区会提供300平方米以上的活动场地，含装修、设施等，有的街道还会包水电煤等日常开销费用；而承接养老服务的社会组织，一般也会应“雇主”要求为一部分困难老人提供免费的养老服务。
一名从多年前就开始参与政府购买服务项目的社会组织负责人告诉记者，早年因为要推“政府购买服务”，基层街道、社区手头掌握的能提供服务的社会组织资源又有限，因而催生了一批“关系户”。
这些“关系户”社会组织的负责人大多为体制内人士转型，因此，他们提供的社会服务有些“体制内色彩浓重”，“最早的服务也就是应付一下，后来一点一点在转变。”
最近两年变化明显。今年年初，上海市社团局正式放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4类社会组织的直接登记，大批社会组织涌入“政府购买服务”领域。
“以前，光登记注册一项，就给很多人泼了冷水，让他们只能放弃。”杨磊记得她最初要办养老服务社时，去了工商局注册登记，但公司类型找不到，没有养老服务这一项；去了管养老院的民政局福利处，对方把她推荐给了社团处；到了社团处，却被对方告知，提供养老服务的民非组织都是街道、乡镇政府做的，还没有私人承办一说。
当时社团处的几名工作人员还带着杨磊一起探讨，“文件也没说私人不能办，也没说能办。不如你去找个红头文件来，如果文件说能办，那就给办。”
杨磊那时还是一个即将毕业的在校生，她说如果不是自己“时间充裕”，办养老服务社的创意可能早就因为手续繁琐而夭折了。
购买服务，政府和社会组织都要补课
对此，清华大学NGO研究所所长王名认为，政府向社会组织购买服务是我国社会治理领域的一大进步，在早期执行过程中出现一些制度设计不健全的问题可以理解，“这种上世纪80年代后期才开始的新公共管理运动，在全球也是新课题。”
在王名看来，政府购买服务的主体对象可以再放开些，只要把规则建立好，退休的街道主任可以接单子，辞职的公务员可以接单子，甚至领导的亲戚也可以接单子，“只要你有一个公开透明的遴选标准，一个经过论证合理的购买价格，企业、社会企业、社会组织、事业单位，所有有能力提供服务的都可以来竞标承接业务”。
记者注意到，《上海市老年人日间服务机构管理办法》并未规定只有非营利性社会组织才能受托管理日托中心，这正是王名所说的一种“开放心态”。
王名说，即使放开采购对象范围，因为政府购买服务的价格、利润等问题，大多数企业也不会来竞标，“因为这不是一个挣钱的好买卖，自然不会有企业主来竞标。”
他注意到，社会上有些人认为政府购买服务有“假放权”的嫌疑。比如某地级市民政部门拿出200万元来向社会组织购买100项社会服务，还有的民政部门把政府购买服务这块“肥肉”送到自己下辖的事业单位“嘴边”。
王名说，这是一个很正常的改革过程，基层政府要从“全能政府”转为“有限政府”，领导们也需要时间去适应，“无论是谁，你觉得价钱可以接受，你能提供老百姓满意的服务，你就来竞争；200万元买100项服务，两万元一个，如果觉得没钱赚，还要倒贴，肯定不会有人来竞争。”
记者注意到，2012年和2013年中央财政先后安排4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目，涉及十多个省份的社区服务、养老服务、医疗救助、受灾群众救助、教育培训等领域。
而在上海，2005年至2007年浦东新区政府购买服务资金累计达1.24亿元；2010年上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元，2011年更达到41.02亿元。
大量的“政府购买服务”，一方面考验着执政者“公正、透明程序”的设定能力，另一方面也考验着承接项目民非组织的执行力。
上海伙伴聚家养老服务社的杨磊就明显感受到来自执行服务方面的压力，“每一个提供服务的家政员、护理员、护工，都是我的正式雇员。人工成本高不说，我还要想办法留住人才。”
本报记者 王烨捷
