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位列十二届全国人大常委会立法规划首位的《立法法》修改，进入法律程序，实施14年来，《立法法》修正案草案提请十二届全国人大常委会第十次会议进行首次审议。
“要通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用。”全国人大常委会法制工作委员会主任李适时强调。
人大在立法中如何发挥主导作用
中国人民大学教授朱力宇表示，立法规划应该被写入《立法法》。
“我国从20世纪80年代就开始制订立法规划，形成了非法定化、类似管理性的立法规划制度。立法规划有助于实现科学立法、民主立法、有序立法和有效率的立法，因此，应当将其纳入《立法法》的规范和调整中，将其法定化。”
1991年10月，七届全国人大常委会首次提出了立法规划。此后，每届全国人大常委会都制定了五年立法规划和年度立法计划，加强对立法的统筹。吸收这一经验，《立法法》修正案草案规定：全国人大常委会应当加强对立法的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法的统筹安排。
在今天下午的分组审议中，刘振伟委员提出，目前，常委会的五年立法规划和年度立法计划的实施率还不是很高，有多方面原因。如果专门委员会的作用发挥好了，将大大有助于规划、计划的落实。专门委员会组成人员大都是熟悉党政工作和相关业务的领导干部，还有一些是有业务造诣的专家；专门委员会办事机构也有一批长期从事立法的人才，日常工作中与政府相关业务部门的联系比较密切，可以说，专门委员会在经济法、行政法、社会法等专业性立法领域具有专业优势。建议通过修改《立法法》，把专门委员会立法的积极性调动起来，同时也加强、加大专门委员会的责任。
车广铁委员提出，从目前一些地方立法工作的开展情况看，立法动议和法律条文的起草工作，都由相关责任部门负责承担，极易造成只强调部门权力和利益的现象，而且不利于调动代表和委员参与立法工作的积极性。建议进一步明确和保障立法工作中人大的主导地位，切实将立法工作建立在坚实的民主参与基础之上。
地方立法权拟扩容将带来什么
2013年、2014年全国两会上，温州籍全国人大代表郑雪君一直在为温州获得“较大的市”的资格而奔走。温州的需求并非个例。
根据现行《立法法》，省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的“较大的市”，享有制定地方性法规的权力。
1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有“较大的市”地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的“较大的市”(其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市)以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的有233个。
党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的“较大的市”的数量。
此次修改作出重大突破，规定：除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的“较大的市”以外，其他设区的市均享有地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。同时，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。
信春鹰委员表示，对普遍授予“较大的市”立法权，看法有分歧。有观点主张，“较大的市”应一律享有立法权；另一种观点认为，现在地方性法规，大部分都是照抄上位法，“较大的市”拥有立法权，意义不大。
按照现在草案规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据实际情况确定，并报全国人大常委会备案，“较大的市”的地方性法规，限于城市建设、市容卫生、环境保护等方面。
“现在有专家担忧，担心立法权会被滥用，在这个层面上，民主的范围和程序能不能保证？会不会成为体现长官意志的工具？能不能符合国家法制统一的要求？如果领导意志变成了地方立法，可能会给地方的可持续发展带来一些负面的影响。”
信春鹰提出，此次是初次审议，希望继续关注这个问题。一方面是扩大地方立法权，另一方面要强调制约，完善程序。不能领导一拍脑袋，说这事人大立个法，法就出来了，这样不符合制度的本意。
乔晓阳委员提出，如果按照草案规定，将地方立法权扩容至所有设区的市，将带来四个问题：第一，除了宁夏、青海少一些，省级行政区一般有15个左右设区的市，有些省有20多个设区的市，这样“普遍开花”的情况下，立法主体那么多，会给一个省的法制统一带来挑战。第二，“普遍开花”以后，各市都执行本市的地方性法规，省级地方性法规还有什么作用？第三，许多设区的市立法力量远远不够，还没有条件制定地方性法规。大多数尚不具备立法力量的设区的市，能制定出什么样的地方性法规，立法的质量如何，也是需要考虑的。第四，“较大的市”制定的地方性法规，要报省人大常委会批准才有效，省级的报全国人大常委会备案，现在，一般一个省只有两三个“较大的市”报批，对省级人大常委会就是个负担，将来有十几个、二十个“较大的市”的地方性法规要报批准，省级人大常委会的会期一般比较短，怎么完成这个任务？
郎胜委员表示赞同，“这些有立法权的市，每年制定四五个地方性法规，都要到省人大常委会去批准。按照现在的会期、会议的次数、现有能力，省级人大常委会能否承受这么大的工作量，如果在条件和步骤上规定得具体些，考虑再精细些，把条件和标准尽可能确定下来，可以给地方减少压力。
“目前，草案虽然对具体的实施步骤作了原则性的规定，但仍显粗放，还是规定一个相对好操作的标准为好。否则，现在这些‘较大的市’要求有立法权的呼声很高，积极性也非常高，省人大把握上将是比较困难的。另外，‘较大的市’立法权的立法范围，应尽量明确，现在限于城市建设、市容卫生、环境保护，还有个‘等’字，‘等里等外’可以再研究。”郎胜说。
授权立法如何纠偏
每年的全国两会上，收回税收立法权的呼声不绝于耳。我国现有的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税是依照国家法律征收的，其余的都以行政法规为征税依据。
这种局面始于1985年。当年全国人大作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放的问题，可以制定暂行规定或者条例。根据这一授权，国务院制定了大量税收暂行条例，构成了我国现行的税收体系。
2000年制定的《立法法》，确认了“授权立法”的做法，规定税收制度只能由全国人大及其常委会立法，尚未制定法律的，可以授权国务院先制定行政法规。
“2000年制定《立法法》时，因为经验不足，对授权立法写得比较粗，授权的事项、期限、原则，都没有具体规定，所以运行起来容易出偏差。”作为制定《立法法》的亲历者，张春生坦承：“税收是普遍义务，应该由权力机关立法。行政机关立法，让居民承担普遍义务，不合适。”
草案明确：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限，被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出意见，由全国人大及其常委会决定。
本报北京8月29日电
