广东顺德：政府权责 目录为证

    “当你想把政府权力列成老百姓一看就懂的清单时，才会发现，权力不清、权力交叉等问题大量存在。真是不做不知道，一做吓一跳。”发出感慨的人叫梁伟强，是广东省佛山市顺德区审批改革领导小组办公室（以下简称审改办）主任助理。

    他从顺德区市场安全监管局审批服务科科长的任上调到审改办，第一项任务就是编一份“审批目录”。某种程度上，这是自己审查自己，自己革自己的命——他原来的科长职务，手握近200项审批权力。

    从“审”别人到“审”自己的转变，对梁伟强个人而言发生在去年，但对顺德来说，从2012年就在全国率先启动了商事登记制度改革。

    “这三份目录，就是顺德商事登记制度改革的缩影。”今年8月底，顺德审改办主任闵乐萍指着摆在面前的材料，向来这里“取改革经”的考察者介绍道。

    她说：“改革最终的目的就是明确政府到底‘能干啥’‘该干啥’，对于该放开的、该服务的、该管的，都心中有数。”

    “《企业经营审批事项目录汇编》是权力清单，《顺德区企业经营行业监管分工目录》是责任清单，《企业投资经营指导目录汇编》是服务清单。”闵乐萍告诉中国青年报记者，完成这三份清单，审改办40多名工作人员用了一年多时间，经过多次修改，才最终成型。

    如今在顺德，要开一家公司，只需要登录顺德网上办事大厅，花几分钟，对照在网上公开的三份目录，便能知道所要进入的领域是否受国家政策支持，在登记注册之后如何办理相关许可审批，由什么部门监管。

    “而原来，不管哪一环节的信息，都如同‘雾里看花’，就算自己一点一点去翻各种法律、规定，也难免有疏漏。”闵乐萍说，亮出了清单，再加上已推行数年的流程简化，在顺德，便于“大众创业、万众创新”的环境已具雏形。

    权力清单：目录以外事项非禁即入

    2013年年初，梁伟强“放下”手里近200项审批权力来到审改办时，《企业经营审批事项目录汇编》几经辗转，已尝试了多种方法：让各个职能部门自报审批权力事项，集中整理；请律师事务所协助梳理。“结果都不理想，还是有很多搞不清楚的许可，不知道归哪个部门、什么级别审批。”梁伟强说。

    于是，他带着同事开始尝试新的办法：一个一个核，一个一个查。摆在他们面前的，有1000多部法律法规。“这是没办法的办法，很费劲，但也是最完整、最不会出错的办法。”现在任区行政服务中心效能管理科副科长的魏云说。

    要从浩如烟海的法律法规和各部门规定中，找到每一项行政许可审批的“婆家”，是一项大工程。

    在多名“外援”的帮助下，直到2013年年底，这项工程才完工。“外援”是中山大学法律专业的师生，其中有几名学生天天在审改办上班，任务就是补充目录，并逐个打电话确定每项许可都有“能打通”的咨询电话。

    原本不用花那么多精力便可以出一份“还差不多”的目录。“我们一开始就知道，如果只把顺德层面有权审批的许可梳理出来，应该很快。”闵乐萍说，“但我们觉得，不能只梳理顺德层面的权力，我们想看看，省一级、国家一级究竟还有哪些行政许可，怎么审批。我们要做就做一份完完整整的权力清单。”

    最新版本的“审批目录”，包含了18类行业、248项企业经营许可审批事项，一次性告知企业，进入市场取得相关行业经营资格需要办理的审批许可事项，在哪一级什么部门办、电话等信息一应俱全，“目录以外事项非禁即入”。

    明晰的权力清单，让人看到了“原来无法想象”的问题。

    梁伟强举了一个令他印象深刻的例子。根据《广东省酒类专卖管理条例》规定，酒类生产需经省酒类专卖管理部门核发酒类生产许可证。“事实上，作为管理部门的广东省经贸厅早就停止核发该证了。”梁伟强说，区里为此还特意请示省经贸厅，得到的答复是该厅“已没有酒类生产的管理职能”。然而在管理上，并没有明确这项许可是否转到其他部门审批。因此，现在广东新成立的酒类生产企业，实际上都没有这个“许可证”。

    梁伟强认为，其实酒类生产办了食品生产许可就可以了，没有必要多加一个“酒类生产许可”，“这项许可应该可以取消，但《广东省酒类专卖管理条例》又没修改，如果没有这项许可，又算违法生产经营”。

    经过反复商议，最终顺德用一种“不是办法的办法”，免除这种尴尬：在“审批目录”中，将酒类生产纳入食品生产类别管理，“酒类生产许可”直接划除。

    “实际上，我们的做法还是违反条例的。”梁伟强无奈地摇摇头，“有些审批的必要性已经逐步丧失，没有实施意义，完全可以取消，而有些审批可以适当压减环节。”

    类似的情况，他们在梳理审批权力时还发现了不少，“有些甚至是全国范围内都存在的问题”。

    闵乐萍表示，梳理出的248项中，具有地级市审批权限的顺德区，只有其中的49%，其余必须到省里或者国家一级才行。不管是审批权限的进一步精简，还是充分下放，“透过目录，我们看到了改革还有很大空间”。

    责任清单：权责对等才能管住权力

    参与商事登记制度改革后，梁伟强发现，“权责不对等”的现象在政府部门中相当普遍。“有时候是一个部门负责审批，另一个部门负责监管，或者根本没有明确由谁监管。”他说，这样的后果是，造成“各部门监管职能边界不清晰”、“部分领域存在监管缺位”等问题。

    正是基于这样的思考，审批目录出炉后，顺德审改办并没能“松一口气”。“宽进严管，准入改革了，许可审批关系理顺了，但如果监管跟不上，改革就白改了。”闵乐萍说。

    于是，在审批目录发布几个月后，一份“监管目录”相伴而生。今年2月，《顺德区企业经营行业监管分工目录》公开发布。这份与“审批”相对应的目录，明确了各类企业的监管部门和行业主管部门，成为企业生产经营明确的“监管清单”，也是政府各部门的“责任清单”。

    “谁有审批的权力，就应该负起监管的责任。”闵乐萍介绍说，如果是上级部门审批，就按照属地原则，由顺德相应部门负责监管。这样的分工，才能纠正原来存在的“以审代管”现象，也能避免部门之间互相推诿，“如果企业经营事项涉及两个以上审批部门的，按照行业监管分工原则，由行业主管部门牵头，另外的审批部门予以配合”。

    以住宿和餐饮业为例，企业经营餐饮服务涉及食药、消防、环保等许可审批。在目录里，监管这些企业的担子自然就落在了食药、消防、环保的肩上，“按照行业监管分工原则，监管时，由食品药品监管部门牵头，其他部门在职责范围内配合”。

    梁伟强和同事天天打电话、跑部门，前后两个月，这份“监管目录”才最终得到区里所有部门的认可——“严管”的市场监管体系在顺德初步形成。

    在梁伟强看来，分工明确只是第一步，具体怎么管，成为接下来要解决的大问题。“顺德现在有执法证的工作人员仅有3762人，而顺德的企业总数有13.2万家，相比之下，执法人员严重不足。”他分析道，再加上上下级、部门之间信息互通的现实障碍，“离真正实现‘严管’，‘道路阻且长’”。

    服务清单：明明白白创业，轻轻松松“入场”

    《企业投资经营指导目录汇编》是三份目录里，最迟出炉的。

    “因为比起前两种目录，指导目录的编纂没那么繁复，所以就放在最后。”闵乐萍解释说。

    虽然说起来“轻松些”，但这份“指导目录”还是耗费了顺德审改办几个月时间，整合各级政府、职能部门在产业指导方面的政策。直到今年9月，这一目录才公开发布。

    梁伟强说：“现在想在顺德办企业，基本上看看这份清单，就知道哪些领域是政府鼓励的，哪些是有限制的、如何限制的。”

    虽然完成时间晚，但在顺德审改办总结的商事登记制度改革“六部曲”里，“指导目录”是第一步，它的完成也意味着“六部曲”的初步完成：指引创业方向——降低创业门槛——并联审批，简化登记注册——引导许可审批——出台监管目录——推进监管标准化。

    “实际上，前面三步，都是为了放宽市场准入，是‘严管’之前的工程。”闵乐萍说，转变政府职能，“服务”是政府最重要的责任，在商事登记制度改革中，让创业者“明明白白创业，轻轻松松‘入场’”就是最基本的服务。

    “指导目录”解决了明明白白的问题，持续推进的注册登记改革，则瞄准了让创业者轻松“入场”。

    2012年，拥有一家商务服务公司的顺德市民余仲文，为一名年轻人拿到第一张商事登记营业执照时，执照上几项内容的变化让他感到兴奋：真的改了，而且力度很大！实收资本登记为零元，经营范围为主营项目。

    那时，这在余仲文看来，“简直不可思议”。按照当时的法律规定，营业执照中，公司注册资本最低限额是3万元，实收资金须在公司成立时缴足出资。

    “2013年年底修订的《公司法》中取消了对公司最低注册资本的限制，实收资本也不再作为工商登记事项。”梁伟强说，但在2012年，顺德就有勇气迈出了“零首期”的改革第一步。

    “改革嘛，就是要让创业的门槛低点、低点、再低点，注册快点、快点、再快点。”闵乐萍笑言。

    启动商事登记制度改革以来，资金、场所、登记流程等众多“拦路虎”相继被打倒，这使得顺德的注册企业规模迅速扩大：改革后，顺德月均新设公司增长率约为35.6%。