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“十八届四中全会以依法治国为主题，无论从哪个方面来说，都具有里程碑式的意义。”党的十八届四中全会召开之际，中央文献研究室第五编研部四处处长、专注于十八大以来党史文献研究的王香平向中国青年报记者表示。
在王香平看来，“10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会的讲话中明确提出‘制度治党’。四中全会召开意味着我们在制度治党、制度治国方面迈出了重要一步。”
中央党校政法部主任张恒山表示，四中全会聚焦依法治国，与三中全会的精神一脉相承，必将对中国的改革开放和未来发展产生深远影响。“三中全会解决的是什么问题？是改革的框架问题。但三中全会的决定要落实，必须经过法律的授权。这是依法执政的必然要求。依法执政不只是新时期加强党的建设的要求，更是提升党的执政能力、管理国家能力的必然选择。”
以依法治国为主题是总结历史、着眼未来的战略部署
把依法治国作为党的中央委员会全会的主题，在党的历史上是第一次。
从1994年至今，中国共产党召开了四次四中全会，有三次的中心议题是“党的建设”。十四届四中全会作出了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》。十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，十七届四中全会审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。这表明中国共产党作为执政党，对在新形势下党的建设的高度重视。
王香平认为，中国共产党一直在思考怎么治理国家，尤其是如何治理一个社会主义国家。如今把依法治国作为党的中央委员会全会的主题，是一个深刻总结历史、着眼未来的战略部署。这次全会标志着我们党对三大规律——执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识上的提升、理论上的提升，可以说是对三大规律探索的新境界。
专家们认为，四中全会关于依法治国形成的纲领，将在新时期全面加强党的执政能力，从而翻开法治中国的新篇章。
依法治国是问题导向的结果
习近平总书记一直强调“问题导向”。从某种意义来说，依法治国被列为四中全会的主要议题，也是“问题导向”的结果。四中全会形成的依法治国的纲领性文件，将进一步厘清改革与法的关系。
“改革首先要有个框架规划，比如十八届三中全会的决定。这个规划是集全党智慧、征求人民意见形成的改革决定，一定要有法律依据。三中全会之后，一些地方也暴露出了冒进的苗头，希望突破现有法律、加速推进改革。这是非常危险的。改革必须依法进行，破坏制度带来的恶劣影响和后果，远比现有的制度问题带来的后果严重。”张恒山指出。
张恒山具体分析称，对于司法体制改革，三中全会决定提出要推动省以下法院、检察院人、财、物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这对破除司法地方化有积极意义，但与《宪法》的一些规定有冲突。
《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级人民法院院长、人民检察院检察长，这里规定的“各级”是指县、市、省三级，不是专指省级，“如果马上推行法院、检察院人、财、物省级统管，那么地方的人民代表大会在地方人民法院院长、人民检察院检察长的任免问题上，是何种角色呢？”
司法改革应当坚持依宪改革的原则，《宪法》的规定应当遵守，在此前提下可行性较强的改革方法，只能是修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关法院院长、检察院检察长提名权的相关规定，从提名权而非任免权角度推进改革。目前，修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》已被列入十二届全国人大常委会的立法规划。
国家行政学院教授王满传也表示，从去年至今，国务院各部委取消了几批行政审批事项，其中有些事项后面，就注明修改法律后再执行。
针对良性违宪、违法的说法，张恒山认为，法律是人民的意志、党的意志的统一，是执政者和人民的共同约定。约定可能会有问题，但要修改，必须通过人民代表大会。各级党委、政府只有执政的权力、行政的权力，没有立法修法权。“在法律没有修改前，任何人都没有权力突破宪法和法律。任何以改革的名义去突破宪法和法律的行为都是非常危险的。”
在王香平看来，改革与法律之间是相辅相成的关系，关键是要把改革和立法决策更好地结合起来。一方面法治将对改革起到引导规范作用，另一方面法律可以固化改革的成果，是对改革的保障。“司法体制也需要改革，只有改革，才能实现司法的公平正义。”
描绘法治中国蓝图
根据议程，四中全会将审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这一决定将勾画未来法治中国的蓝图。
中国人民大学法学院教授、中国行政法学会副会长杨建顺认为：“四中全会闭幕后将公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是代表执政党布局建设法治社会、法治中国的顶层设计，会提出依法治国的机制、规则、程序和标准。”十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务。“距现在只有6年时间，任务艰巨，决定中应该会再次强调这一点，有可能明确建设法治政府在法治国家和法治社会建设中的牵引作用。”杨建顺说。
虽然决定尚未公布，但在王香平看来，从习近平总书记提出的“三个一体建设”思想，可以看出依法治国的思路。9月5日习近平《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中明确提出，“我们坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全社会法治水平不断提高。我们建立健全多层次监督体系，完善各类公开办事制度，保证党和国家领导机关和人员按照法定权限和程序行使权力。”
“在法治国家、法治政府和法治社会的建设中，究竟哪个是重点、是基础、是关键？法学界一直有不同看法。习近平总书记提出‘三个一体建设’，从全面推进依法治国的战略布局角度提出了新的要求。‘三个一体建设’说明，三者都是非常重要的，不存在主次关系，应该协调推进。”
杨建顺认为，法治政府是法治国家建设的一部分，是互为补充的，两者紧密联系、缺一不可。法治政府的建设若没有法治社会作为依托和支撑，只能是空中楼阁。
中国政法大学副校长马怀德认为，国家的法律法规需要各级政府来实施，与群众关系最密切的也是各级政府。政府的决策与执法活动是否合法、适当，不仅关系人民福祉和社会稳定，也关系依法治国方略能否落实。因此，法治政府是依法治国的关键，如果能够紧紧抓住这个关键，在规范政府权力的行使、防止权力滥用方面有切实可行的制度安排，将对全面推进依法治国产生重大作用。
“可以预见，四中全会决定将会对建设法治政府，有进一步的安排。”马怀德说。
本报北京10月21日电
本报记者 潘圆 王亦君 实习生 侯敏
