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近日，贵州省金沙县发生一起罕见的“官告官”行政诉讼。贵州省金沙县人民检察院将县环保局起诉到遵义怀仁市法院，理由是“环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”。媒体报道称，这是全国首例由检察机关提起的环境保护领域行政公益诉讼。
金沙县人民检察院，成为“第一个吃螃蟹的人”。在十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，刚刚提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
公益诉讼长期被指存在“立案难”，那么，它究竟难在哪？
中国政法大学法学院教授解志勇分析，公益诉讼案件通常没有明确的“相对人”。“比如，排污企业污染一块土地、河流、空气，但很难说污染了哪个‘相对人’的鱼塘。这种情况下，由检察机关提起诉讼比较合适。”
“行政机关不作为，怠于履行职责，在没有明确的相对人的情况下，应当支持检察机关代表国家提起公益诉讼。这起案例很有意义和价值，是实践上的探索。”解志勇告诉中国青年报记者。
金沙县检察院的起诉书称，2013年9月，该县环保局通知佳乐建筑安装工程有限公司（下称佳乐公司）拖延支付噪音排污费12余万元近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为应当受到处罚。而该县环保局未给予其处罚的行为，构成“不作为”。集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市法院受理了该案。
但这起“官告官”，未开审就已经落幕。
收到法院《应诉通知书》后，金沙县环保局对涉事污染企业作出行政处罚决定。检察院认为，行政公益诉讼目的已达到，因此提起撤诉。法院审查后，裁定准予撤诉。
但制度的空白已被广泛关注。
“检察机关实行监督职能，非常值得支持。”北京外国语大学法学院副教授姚金菊对中国青年报记者说，“修改后的《民事诉讼法》规定，检察机关可提起公益诉讼，但立法具有滞后性，尚缺乏进一步的细则。”
她表示，贵州个案的风险性也是明确的。“这个案例如果真进入实体审判，就立刻面临现实问题：原告起诉的具体法律依据在哪里？有一系列法律问题需要解决，公益诉讼相关法律程序也有待完善。”
她建议，应尽快以全国人大常委会的法律解释、或者两高出台的司法解释等形式，落实相关制度设计。
解志勇则认为，目前情况下，提起行政公益诉讼，并不是检察院的“最优选择”。
原因有三：公益行政诉讼时间长，效率低，相关制度尚未完善。“如果民事诉讼领域设了较高门槛，《行政诉讼法》又尚未出台明确规定，行政公益诉讼会遇到行政机关的抵制，法院不会太积极。”
他认为，制度刚建立，尚待地方实践检验，再加以评判。“如果诉讼门槛过低，也可能出现滥用诉权的情况。”
他认为，检察机关应尽量通过事前程序纠正违法。
“发现行政机关违法后，检察院可以直接发出检察建议，督促行政机关履行职责、要求停止或纠正违法，要求它在限期内回复，如果它不回复的话，则可以提起行政诉讼。”我们在山东省调研的结果显示，检察院直接向行政机关发出建议，效率更高，对纠正违法更有好处。”
学者也认为，贵州金沙县的“官告官”案件，对行政公益诉讼制度建设而言，“有标志性的意义”。
“通过个案推动，立法者可能会考虑进一步的制度建设问题。”姚金菊说，“该案对其他地区检察院也有借鉴意义。检察机关启动监督，是司法权力行使的前提。行政机关意识到有‘法律之剑’悬在头上，就会主动行使职能。”
本报记者 庄庆鸿 实习生 杨梦晨
