中国环境公益诉讼到底多难

    1月1日，在新修订的《环境保护法》（以下简称新《环保法》）正式实施的当天，一起由民间环保组织提起的首例环境公益诉讼在福建省南平市中级法院立案受理。

    这起案件之所以备受舆论关注，是因为过去环境公益诉讼的门槛太高了。据报道，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。

    为拓宽公众参与环境监督的渠道，新《环保法》第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

    此次依法提起公益诉讼的原告是两家长期从事环境保护公益活动且无违法记录的非营利性民间环保组织——北京市朝阳区自然之友环境研究所和福建省绿家园环境友好中心，而被告则是4名福建籍和浙江籍公民。

    据起诉书描述，2008年7月底，被告谢知锦、倪明香、郑时姜未经批准，擅自从被告李名槊手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权。在未依法取得占用林地许可证及办理采矿许可延期手续的情况下，被告改变原有塘口位置从山顶剥山皮开采矿石，并将产生的弃石往山下倾倒，还在矿山塘口的下方兴建砖混结构的工棚用于矿山工人居住，直至2010年年初停止开采，造成原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月被告还雇佣挖掘机到矿山边坡处开路和扩大矿山塘口面积，又造成该处原有植被严重毁坏。2014年7月，延平区法院以谢知锦、倪明香、郑时姜犯非法占用农用地罪对3人分别判处一年六个月至一年二个月不等有期徒刑，并分别处罚金5万元。

    原告认为，上述被告转让、开采有共同的过错，破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性，尤其是山顶被破坏的林地，将会严重影响和改变周边及山下动植物的生态环境，导致生态功能脆弱或丧失。原告作为环境保护的民间组织，有义务参与、督促责任者恢复林地植被，保护生态环境，故依法向法院提起诉讼。

    作为该案的支持起诉单位，中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘律师介绍说，之所以选择南平这个生态破坏类案件作为环境公益诉讼的突破口，是因为该案“污染或破坏的证据充分，能够得到执行，且当地法院愿意受理”。他说，我们追究被告的民事责任，基于已经追究的刑事责任，证据是比较充分的；同时还要考虑被告的执行能力，是否有能力承担民事责任，也就是进行生态修复。我们注意到，还有将近320万元是可以用来做生态修复的。提起诉讼之前我们去了当地法院，沟通的结果是当地法院很支持，当地林业局也很支持。

    刘湘认为，这个案件的意义不仅仅在于是新《环保法》实施后的首例环境公益诉讼，还在于其影响性。“当地不止这一家开矿企业，还有其他家，造成当地生态破坏。如果这个案子能够胜诉，我们可能还会对当地其他开矿企业提起诉讼”。

    环保部政策法规司法规处副处长李静云在1月4日举行的“新《环保法》实施首例环境公益诉讼发布会”上透露，我们的环境公益诉讼制度借鉴了美国的制度。当时美国的情况和我们现在的社会背景也很类似。需要这个制度不是为了诉讼，不是为了告状。面对此起彼伏的环境违法，政府不可能面面俱到，政府的执法能力无法监管到每一个角落。“公益诉讼就是解决这个问题，我们走群众路线，增大环境执法的威慑力，对企业形成威慑力。公益诉讼的目的就是监督和遏制环境违法行为”。

    一同出席上述发布会的清华大学NGO研究所副教授贾西津表示，公益诉讼是法律的专业事件，是以一种理性的方式，以去敏感化的方式实现理性诉求。“走上法庭，其实是一种最理性的方式，也是在教会政府一种处理问题的有效的理性方式，实现平等的对话。如果公益诉讼能够可持续地走下去，对中国政府而言是很好的机会学习法治的理念和治理方式”。她说，“环境问题其实是一个发展问题。在温饱没有解决的时候，环境问题就无足轻重了。现在大家关注环境问题，开始反思发展，反思这是我们需要的发展吗？也开始反思人和自然的关系，反思生命存在的意义，人存在的目的是什么，背后具有很深的价值关怀。”

    中华环保联合会法律中心副主任兼督察诉讼部部长马勇对公益诉讼之难深有感触，2013年他所在的组织提起8起环境公益诉讼却无一被受理。他坦言，环境公益诉讼面临三大挑战：一是环境公益诉讼的可复制性问题。2009年以来，我们团队做了很多公益诉讼，其中很多没有立案。还有的立案后被驳回。以半官方性质的中华环保联合会为原告的案子，不一定能适用于其他组织；另一方面，在不同地方，适用性也不一样。二是可持续性问题。有专业人才，才能做事，如何把这些人才留住，可持续发展，这是很关键的问题。公益组织的人一般都是以项目的方式在养人，一般一个项目执行一年，而一个诉讼可能一打就是几年，这如何具备可持续性？环境问题的解决，需要公众参与，需要NGO组织，尤其是当地环保组织，能够及时地回应环境污染问题。三是败诉的风险问题。以现有的方式运作，没有很好的资金支持不行，败诉后一打就没了。

    有人担心公益诉讼一旦放开会泛滥成灾，马勇则认为，“我现在担心的不是泛滥成灾，而是谁会提起公益诉讼，谁敢提？首先是资金，谁能拿出一大笔钱为公益打一场诉讼？其次，很多环保组织都是在当地的，要考虑自身生存。如果地方公益组织敢在地方提起公益诉讼，需要很强的抗压能力。”他强调，“不要对公益诉讼期待太高，这只是一种法律手段，需要很大的资金和时间成本，想通过司法程序去解决环境问题成本是很高的，目前最低成本的还是行政过程。所以我们对公益诉讼要保持一种理性的态度。但公益诉讼肯定会对污染企业起到很大的威慑力，尤其是大的污染企业。”

    本报福州1月14日电