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苏珊·赖斯以双手握拳、牙关紧咬的战斗姿态走上布鲁金斯学会的发言席时，这位美国总统国家安全事务助理显然准备竭力捍卫奥巴马政府的新《国家安全战略报告》。但危机四起之际，要扭转这份主打“战略克制”的报告所留下的被动、固执的形象，确实是一种挑战，要把有争议的原则塑造为政治遗产则更需要战斗精神。
一份姗姗来迟的报告
1986年出台的《戈德华特-尼古拉斯国防部重组法》规定，美国总统必须每年向国会提交一份国家安全战略报告，阐述其对国际形势的看法、本届政府对外政策与优先安全考虑以及维护美国利益与价值的策略。该法还规定，报告应分为保密与公开两个版本。此后，作为反映美国政府对外政策和战略走向的重要文件，该报告一直备受外界关注。
奥巴马政府首份国家安全战略报告于2010年出台。2013年，奥巴马对美国国会表示，将在当年10月推出任内第二份国家安全战略报告，但因为内部分歧及疲于应对接踵而至的种种危机，报告出台日期一推再推。有分析称，按法律要求每年出台一份国家安全战略报告的时代一去不复返了，奥巴马政府两份战略报告间隔近5年推出也是本届政府缺乏战略的体现。此外，这份推迟了1年多出台的战略报告，其有效期可能也就是奥巴马所余下的1年多任期的时间。
赖斯6日下午介绍的2015版美国国家安全战略报告长29页，包括引言、安全、繁荣、价值观、国际秩序和结论等6个部分。突出强调美国已从国际金融危机中走出并在充满挑战的世界中发挥美国领导作用的重要性。安全方面，要确保美国军事霸权，打击恐怖主义，保障美国公民、盟友及伙伴的安全。繁荣部分，强调促进贸易、能源安全及减少贫困，维护开放的全球经济体系，确保美国经济强劲并不断增长。在价值观上，提倡民主和人权等价值观，打击腐败，支持透明度和问责。在国际秩序上，要增进合作，建设和平、安全与繁荣的国际秩序。
报告对安全的描述宽泛且抽象。分析称，这份以5页篇幅谈美国如何领导，却只用三段来论述国防建设的文件，是一份不怎么谈安全问题的国家安全战略报告，历史意义可能在于是第一部将保护同性、双性及变性恋群体利益列入国家安全范畴的政府文件。
主打“战略克制”原则
了解其出台背景有助于理解该报告。当前，美国的政策制定者及战略界人士在对国际形势判断的问题上可粗略地分为两大阵营，一派认为地缘政治博弈回归与中东地区大乱是国际秩序正在崩溃的主因，美国必须强力回击这一挑战。另一派认为，地缘政治博弈的回归并未在全球安全环境中起决定作用，气候变化和核扩散等问题可能更为重要，美国不能顾此失彼。
赖斯在会上强调，太多时候，华盛顿都缺乏一种长远意识。当前，美国确实面临种种国际危机，但这些并非二战及冷战期间的那种生存危机，美国不能陷入危言耸听、几无休止的地缘政治博弈的宿命循环之中。赖斯称，奥巴马政府的战略不同于其他人的建议，美国需要的是战略耐心与坚持。从新版战略报告来看，奥巴马政府显然属于第二阵营。
赖斯称，不要被当下危机所干扰，不能让欧洲和中东地区那些过去数十年来主导美国对外政策的冲突占据全部精力，美国必须对气候变化、贸易、贫穷、网络安全和全球卫生状况等更长远的挑战保持战略关注。美国将从亚太地区开始，更加聚焦于塑造21世纪国际格局的领域。会上，赖斯一口气宣布邀请4名亚太地区国家领导人访问美国，强调将坚定推进“亚太再平衡战略”，把亚太地区作为美国对外政策的长期重心。
而报告也强调，国际格局更加多变，印度的发展潜力、中国的崛起及俄罗斯的侵略将给大国关系发展带来巨大影响。报告称，将寻求与中国发展建设性关系来造福两国人民，促进亚洲及世界的安全与稳定，并认为气候变化、公共卫生、经济增长及半岛无核化是美中4个优先合作的领域。报道还强调美中两国虽然面临竞争，但冲突并非不可避免。对于俄罗斯，报告则一反2010版中合作与伙伴关系的基调，对抗与反击的火药味弥漫在新报告的涉俄罗斯段落中。报告强调要用制裁及其他手段使俄罗斯承受破坏乌克兰主权与领土完整的代价，并同盟友与伙伴一道遏制俄罗斯未来可能的胁迫行为。美国对与印度关系的重视程度在提高，报告首次将印度称为地区安全的提供者。
兰德公司资深政治学家迈克尔·马赞尔认为，新报告是2010版的“清醒、专注和简约的续集”，与5年前奥巴马政府国家安全战略类似，再次强调了“战略克制”的重要性，这可能是奥巴马政府最为重要的对外政策遗产。马赞尔称，该战略拒绝指认中国为美国未来的主要威胁，反映了这种“战略克制”，因为避免不必要的挑衅是“战略克制”的关键要素。
马赞尔称，“战略克制”是一个良好的开始，但也意味着奥巴马政府正在推卸责任，把提出大胆、创新和可行的战略概念，从而更加根本性解决国际体系中正在上升的危机的任务留给了下一届美国政府。
固执于原有的立场
报告列出美国所面临的8种威胁：美国本土或关键基础设施的灾难性打击、海外美国公民与盟友的威胁或攻击、全球经济危机或大范围经济发展减速、大规模杀伤性武装扩散与使用、严重全球性传染病爆发、气候变化、国际能源市场重大波动、脆弱或失败国家带来的重大安全后果（包括大屠杀、灾难扩散及跨国犯罪）。强调美国必须以足够资金确保核武器在国家安全中的基础性作用，且必须加大对网络、太空及情报、侦察和监视等领域的投资。
但在奥巴马政府向国会提交了2016财年预算规划之后，该报告对预算的引导作用大打折扣。曾于布什政府时期在国家安全委员会分别担任总统特别助理和战略规划主任的新美国安全中心总裁理查德·方丹和执行副总裁肖恩·布林利表示，奥巴马政府应做得更好。
《外交政策》杂志文章称，该报告在为奥巴马的既定对外政策辩解，没有设定新的战略方向。在2010年的《国家安全战略报告》中，奥巴马政府在美国历史上首次将全球共同危险置于地缘政治博弈之上，同时判定恐怖主义威胁正在下降。美国智库对外关系委员会斯图尔特·帕特里克认为，奥巴马政府这一结论“下得太早”了。当前，大国博弈东山再起，新型圣战恐怖主义滋生蔓延，批评者认为白宫软弱的对外政策应对此负责。而奥巴马政府则竭力捍卫原有立场，并强调政策的持续性。帕特里克表示，新报告没有阐明美国应对当前威胁的优先次序，拒绝全力投入以帮助解决全球危机。在缺乏白宫明确指引的情况下，美国国防部、国务院及其他外交与安全部门将无法制定各自的战略。
奥巴马政府的这种坚持还被视为“不诚恳”。《纽约时报》援引一位参与小布什政府时期国家安全战略报告撰写工作的分析人士的话称，新报告提到了世界已发生巨变，却未承认这些变化已颠覆了5年前同类报告的基本判断，奥巴马政府的态度“不诚恳”。布鲁金斯学会负责国际秩序与战略项目的主任托马斯·怀特表示，白宫显然不想被“地缘政治博弈回归”这一论断所左右，他拒绝国际秩序正处在转折关头的判断，也不认为当下危机将定义未来10年的国际规则。美国众议院军事委员会成员迈克·特纳则批评说，新报告是奥巴马过去失败政策的重演。
本报华盛顿2月10日电
