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2014年年底，江苏省政府办公厅印发了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》（以下简称《意见》），对困境儿童的生活保障、医疗保障、监护监督、精神关爱等实行全方位综合性保障。江苏成为全国首个从政府层面确立困境儿童分类保障制度的省份。
江苏省民政厅厅长侯学元说，儿童权益保护程度是衡量社会文明进步的重要标志，“江苏能够在全国首次率先从政府层级出台这样的文件，对完善社会福利制度，意义非常重大”。
根据《意见》，江苏省困境儿童保护从孤儿、艾滋病感染儿童（约1.9万人）扩大到5大类19种处于困境状况的儿童（约25万人），实现全覆盖。实施分类保障，即对孤儿、艾滋病感染儿童、监护人缺失儿童、监护人无力履行监护职责的儿童、流浪儿童等分别有针对性地作出综合性制度安排，保障内容不仅是生活保障，让孩子吃饱穿暖，还有医疗保障、教育保障、监护责任的落实等。
江苏省民政厅社会福利和慈善事业促进处处长蒋同进介绍，江苏出台困境儿童分类保障制度，对事实无人抚养的儿童、各类生存状态处于困难境地的儿童实施分类保障，这是首次为孤儿以外的困境儿童制定专门的保障制度。
蒋同进说，现在存在很多“事实孤儿”，他们不是真的孤儿，比如说父亲去世，母亲消失，孩子没人过问。还有一些家庭因为种种原因，父母不能抚养孩子，没有监护能力；或者父母重病丧失劳动能力，没有收入来源，这些家庭的孩子都属于困境儿童。
据蒋同进介绍，他们花了4个月时间进行调查摸底，发现大约有25万名儿童是属于困境儿童，需要帮助，他们对这些儿童进行分类，比如受虐待儿童、受侵害儿童、困难家庭儿童、低保家庭儿童，“分类很细”。
江苏的第一批试点城市是昆山，第二批是盐城、海门、张家港。蒋同进说，地方财力与保障水平有很大的关系。
昆山作为全国百强县第一，困境儿童补助标准比较高，服务能力比较强，做法被国家民政部充分肯定。
蒋同进说，江苏的4个试点城市，因为经济发展水平不同，标准也不一样。
江苏省出台政策规定，对事实孤儿的补助，以不低于散居孤儿养育标准80%的标准发放生活费。实际上，苏南的两个城市发放标准是100%。
江苏出台的政策还有个亮点是，有关困境儿童的基本生活保障，标准要与孤儿养育标准挂钩，“这解决了标准的自然增长机制问题”。
蒋同进说，原来没有挂钩，想提高补助标准，各个部门协调会很复杂，时间很漫长，现在就跟着孤儿养育标准走，“每年提高标准”。
这个文件的核心是分类保障，根据困境儿童的19个类型，给予不同的解决方案。
过去，对困境儿童的救助，不同的部门都会给予儿童不同救助政策，而这次是以江苏省政府名义，将这些部门整合起来。
以对困境儿童的医疗保障为例，把困境儿童纳入医保，“最困难的困境儿童还是重病儿童，一个病治好了，一个家庭得救了，将来才有发展”。
不可忽视的是，看病要在医保目录的政策范围内，对不在医保目录不能报销的这部分，需要家庭自己负担，这对困境家庭是个压力。“这是医疗制度的问题”。
他建议，大力发展慈善事业，是政策之外的有益补充，政府救助和社会力量要“两条腿走路”。
本报记者 李超
