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上一篇■“十三五”时期的公共服务改革发展，重点需要应对城乡、地区、人群、行业领域、供给主体五大结构性问题的挑战。
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近日，习近平总书记在华东7省市党委主要负责同志座谈会上，提出我国“十三五”时期经济社会发展的十大目标要求。其中，作为经济发展出发点和落脚点的保障——改善民生，是一个重要方面。公共服务的改革发展，是兜底民生保障的基本载体，也是民生可持续发展的基础性工程。
“十三五”时期公共服务的外部环境
从“十三五”时期公共服务的外部环境及其自身特点来看，公共服务已经到了必须调整结构才能进一步提高供给效率和改善服务效果的阶段，迫切需要解决公共服务存在的结构性问题，以实现全面小康的社会建设目标。
经济、社会、人口、资源环境和科技领域的新变化，构成了未来5年公共服务改革发展的外部环境。
经济进入新常态。潜在经济增长率与“十二五”时期相比将出现较为明显的下降，财政收入的增长很可能出现更大幅度的放缓。在此条件下，进一步加大财政投入来支持公共服务发展的力度相对趋弱，公共服务迫切需要依靠结构调整来提高效率。
社会呈现新特征。随着收入水平从中高收入向高收入迈进，社会需求的多元化、多样化、多层次趋势更加明显。仅仅增加资源投入、扩大供给规模，不一定能带来服务效果尤其是主观满意度的直接提升。提高公共服务的针对性，调整服务的供给结构以匹配新的需求，是更加重要的任务。
人口形成新结构。“十三五”时期，社会总抚养比将达到50%左右，城镇化率将达到甚至超过60%。人口抚养的负担空前加剧，城市内部新的二元结构空前凸显。这就需要公共服务调整人群结构、空间结构以及供给方式，以适应老龄社会和城市社会的新要求。
资源环境新瓶颈。自然资源和生态环境的承载力面临更大的考验，尤其是人们心理上的承载力将逼近极限。尽管公共服务并不属于“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）的行业，但也需要通过转变发展方式、优化资源配置、提高供给效率，以最大限度地降低资源环境损耗。
科技孕育新突破。从近一段时期的研发情况看，基础科学、生态环境、能源资源、空天海洋、先进制造、生命科学、信息技术、新材料等领域正在酝酿重大的进展。未来5年，如果一些适用技术能够被应用到公共服务领域，将显著提高公共服务的效率和效果。
“十三五”时期公共服务自身的状况
一方面，公共服务的绩效提升面临“瓶颈期”，大幅的投入并不一定能够带来绩效指标的明显提升。公共服务的发展与GDP的增长高度相关，随着经济增长的放缓，公共服务的发展速度会趋缓。公共服务作为一种消费，存在“棘轮效应”，一般需要持续提升水平才能使服务对象的满意度提升。发展放缓引致的边际成果萎缩，容易导致主客观评价指标的提高出现瓶颈。从现有衡量公共服务绩效的指标看，无论是客观指标所揭示的服务水平，还是主观指标所揭示的满意度，都开始呈现出提升乏力的态势。由此判断，公共服务单靠增加投入和扩大供给，已经难以实现持续较快的发展。
另一方面，全面小康中社会领域目标的实现，主要取决于公共服务结构性问题的解决。“十三五”时期是全面建成小康社会的战略决胜阶段，在此阶段，公共服务的改革发展理应与全面小康目标紧密衔接。党的十八大关于全面建成更高水平的小康社会目标中，社会领域的任务有：“人民生活水平全面提高。基本公共服务均等化总体实现。全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。就业更加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少。社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定”。按照近几年这些任务的进展情况，结合未来5年的阶段性特征，预计可能会导致目标完成任务艰巨：一是结构性就业矛盾更加突出；二是相对贫困问题更加显性化；三是城市新二元对立更加直接；四是橄榄型社会形成更加困难。这些都是结构性的问题，需要通过调整公共服务的结构来加快解决。
“十三五”时期面临五大结构性问题挑战
基于上述分析判断，笔者认为，“十三五”时期的公共服务改革发展，重点需要应对城乡、地区、人群、行业领域、供给主体等五大结构性问题的挑战。
一是城乡结构。在“十二五”颁布实施首部国家基本公共服务体系五年规划的基础上，基本公共服务已经初步实现了城乡全覆盖。尽管如此，广大农村地区的服务水平与城镇相比，仍有较大差距。尤其是，当前以行政村为单元的全覆盖，在自然村较为分散的农村地区，如山区、少数民族聚居地区等，尚不能很好解决公共服务的可及性问题，服务到了行政村却进不了自然村、到了村口却进不了家门口的“最后一公里”问题越发凸显。
二是地区结构。在城镇化的大背景下，劳动力和人口等公共服务的对象在向东部地区、城镇特别是大城市流动，但公共服务资源的配置依然在向中西部地区和农村倾斜，一方面新市民不能平等地享有流入地的公共服务，另一方面流出地则出现了服务设施等资源的闲置浪费甚至是废弃。
三是人群结构。当前以常住人口为政策锚定人群的公共服务体系，存在着政策盲区，比如暂住人口，又如实际常住但不进行登记的人口，不能顺畅地享有所在地的公共服务。机关事业单位的养老、医疗及福利体系，与公共服务体系尚未实质性并轨，一些基层单位和条件艰苦的地区，客观上存在“真空地带”，职工实际上无法享受到或者只能低水平享受到公共服务。
四是行业领域结构。一些对城乡居民基本的生存权保障、发展权维护至关重要的领域，还没有纳入基本公共服务的范畴，或者没有按照基本公共服务的要求进行改革和管理，导致实际的服务效果较差，影响到公共服务的整体绩效。其中，公共安全、儿童福利、学前教育和高中教育等，迫切需要纳入公共服务体系。
五是供给主体结构。政府、企业、社会组织作为公共服务的提供主体，各自的比较优势没有完全发挥出来，通力协作的合作平台也不完善，公共服务的供给方式依然较为落后，与新的形势不相适应，制约服务效率和效果的提高。
鉴于此，笔者建议，把结构调整作为“十三五”时期公共服务改革发展的主线，着力优化公共服务的城乡结构、地区结构、人群结构、行业结构和主体结构，切实转变公共服务的发展方式，向结构调整要效率要满意度。其中，基本公共服务在农村的可及性提升、与人口分布的匹配度提高、对盲点人群的加快覆盖、行业领域之间的均衡发展、供给主体的高效合作，应作为重点问题予以谋划推进。在“十三五”的国家级公共服务规划及相关规划中，可以考虑将公共安全与社会稳定、适度普惠的儿童福利、学前教育和高中教育等内容纳入，把按照一定人口规模配备的公安警力、面向事实无人照料儿童和困境儿童等提供的福利政策、部分补贴的学前教育和完全免费的高中教育，作为公共产品向全社会提供。通过结构的优化，促进公共服务的体系完善和水平提升，进而更好地保障和改善民生。
顾严
