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“这么多年，我们灵山这么多政府部门还没有一个成为行政诉讼被告的，作为局长，我不怕上被告席。”
6月23日，广西盛凯混凝土有限公司诉灵山县食品药品监督管理局（以下简称“灵山县食药局”）行政处罚案二审在广西钦州市中院开庭。谈及这起案件，灵山县食药局局长晏秋宁作出这样的表态。
这起因当事人未取得《餐饮服务许可证》被罚款4万元引发的官司，在这座小县城引发震动，折射出我国目前基层食品安全监管存在的一些薄弱环节及治理难题。
无许可证被罚 企业不服
广西盛凯混凝土有限公司之所以卷入这场风波，源于该公司食堂去年发生的一起食品安全事件。
2014年8月21日午后，广西盛凯混凝土有限公司有多名职工陆续出现恶心、呕吐、腹泻等症状，之后被送往灵山县人民医院急诊科就诊，诊断为疑似食物中毒。
该公司副总经理黄圣登称，当天出现症状的职工都是在公司食堂食用了从市场买来的腌制瓜皮，食堂大姐在下午接到丰江市场出售瓜皮的小贩邓某的来电，称其他顾客食用后反映，瓜皮可能有问题，叫他们不要吃了。
由于处理及时，疑似中毒的17名职工当天都治愈出院。而接到报告后，灵山县食药局马上派人前往该公司食堂进行调查，检查发现这家公司的职工食堂未取得《餐饮服务许可证》，食堂工作人员也未取得健康合格证明。他们扣押了中餐吃剩的两盒饭菜进行化验，并对食堂的餐饮服务行为立案调查。
让黄圣登没想到的是，2014年9月28日，他收到灵山县食药局发来的一纸行政处罚决定书，称鉴于当事人无证经营的违法行为导致公司17名员工出现呕吐、腹痛、腹泻等症状，造成社会危害较大，因此从重处罚：1.没收被查封和扣押的物品；2.罚款人民币四万元整。
对于这一处罚决定，黄圣登有些想不通：无证经营和出现食品安全问题有必然联系吗，为何以没有办证为由对企业重罚？生产和销售问题瓜皮的是小作坊和商户邓某，为什么不追究源头，却只对购买和食用瓜皮的企业进行处罚，这也太冤了吧？
今年1月12日，广西盛凯混凝土有限公司向灵山县人民法院提起行政诉讼，状告灵山县食药局对其作出的行政处罚涉嫌违法。一审败诉后，该公司又向钦州市中院提起上诉。
灵山县疾控中心负责对此次食品安全事件中的剩饭菜和小贩销售的瓜皮进行取样化验。据疾控中心公共卫生科张科长介绍，他们对剩饭剩菜和小贩销售的瓜皮化验后，发现有腊样芽孢杆菌，但没有超标。最后他们给出的结论是不明原因导致急性胃肠炎。
灵山县食药局局长晏秋宁告诉中国青年报记者，他们对盛凯混凝土有限公司作出行政处罚，不是因为他们生产加工不合格食品，而是无证经营行为。
一审开庭时，灵山县食药局的代理律师在回应办证跟食品安全事件有何关联时，打了个比方：比如说道路上发生交通事故，虽然没有驾驶证不是必然导致交通事故的原因，但司机无证驾驶车辆上路发生交通事故和持证上路发生交通事故，在处理上肯定会有不一样的裁量。
晏秋宁很赞同这个比喻，他表示，尽管盛凯混凝土有限公司觉得很委屈、冤枉，但法律不以个人意志为转移。
县政府食堂也没办《餐饮服务许可证》
事实上，企事业单位集体食堂正成为食品安全监管链条上的一个薄弱环节。今年2月，国家卫生和计划生育委员会通报2014年全国食物中毒事件情况时指出，发生在集体食堂的食物中毒事件中毒人数最多，占食物中毒事件中毒总人数的37.8%。
今年6月16日，海口“绿地·海长流”工地65名工人食物中毒，经查涉事食堂没有办理《餐饮服务许可证》；2013年6月10日、11日，东莞食药局先后接报东莞高伟光学电子有限公司、东莞徐福记食品有限公司三厂集体食堂发生部分员工疑似细菌性食物中毒事件。据媒体报道，当时东莞集体食堂有1.1万家，但取得《餐饮服务许可证》的集体食堂仅有5100家，近半无证“裸奔”。
发达省份尚且如此，西部的基层县市，情况更不容乐观。中国青年报记者在走访中发现，灵山县大部分企事业单位的集体食堂都处于无证经营的状态。出事前，广西盛凯混凝土有限公司职工食堂已经开办7年多，但从没有接到过相关部门的指导文件或是检查监督。而在灵山县，没有办理餐饮服务许可证的职工食堂比比皆是。
令记者感到惊讶的是，6月5日，记者来到位于广场路31号的灵山县政府大院，发现县政府的集体食堂同样没有办理餐饮服务许可证。
在晏秋宁看来，出现这样的状况，是由于县食药局执法力量不足，没办法做到每个单位都排查到位。据介绍，2009年《食品安全法》出台后，灵山县食药局才从卫生部门承接餐饮环节的监管职能，当时全局才14人，要负责全县近3000家餐饮单位的监管，执法力量非常薄弱。2013年年底到2014年年初，新一轮的食品药品监管体制改革，县食药局从质检部门接过食品生产环节的监管职能，又从工商部门接过食品流通的监管职能，现在生产、流通、餐饮都交由其监管。但直到去年10月经过新一轮公招后，灵山县食药局的工作人员才增至80多人。
“我们只能抓重点，按风险等级来管控。”晏秋宁说，学校和农村的风险是最高的，之前由于全县企事业单位的内部食堂加起来只有200多家，在全县8000多个监管对象中所占的比例不多，因此之前重视程度不够。目前，县食药局在逐渐做好学校、农村用餐安全的基础上，要求把监管网络覆盖全社会，包括企事业单位的内部食堂。
今年4月10日，灵山县食药局向全县印发《2015年灵山县餐饮环节无证经营食品专项整治行动工作方案的通知》。据介绍，该通知下发以后，从5月初开始，灵山县食药局对全县餐饮服务行业进行了拉网式排查，6月初已立案43起，涉案单位已经进入了行政处罚程序。
对于县政府机关食堂如果没有办证，执法是否会受影响的问题，晏秋宁坦率地说：“这方面是存在一定的现实问题。”
如何将小商贩纳入监管
6月5日，记者在灵山县丰江市场见到了此次食品安全事件的另一名当事人——菜贩邓某。他在当地做了10多年蔬菜生意，盛凯混凝土有限公司的食堂基本上每天都会从他那里采购。引起那次风波的腌制瓜皮，是邓某从一名农户那里进的货。在市场上，供应自己加工的腌制食品的农户有好几个，因为流动性较大，邓某连他们的名字都叫不出。
经历了这次食品安全风波后，黄圣登认为，除了企业要加强管理，杜绝类似隐患，还应该从加工不合格腌制食品的小作坊开始下手。
但对于监管部门来说，要将其纳入监管范围却存在法律空白和现实难题。
《食品安全法》第二十九条规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。但目前的现实是，全国除了少部分省份出台相关规定外，大多省、市、自治区对小作坊的监管都面临法律政策空白。
“‘盛凯事件’中，加工瓜皮的连小作坊都算不上，是农民自己腌制后拿出来卖的，很难溯源。”晏秋宁说，原来我国的食品安全监管采用分段式管理，现在学习美国食品药品监督管理局（FDA）模式，进行全过程管理。但中国的国情，跟美国不一样。在美国，居民大多是到超市里买菜。而我国有大量的小摊贩经营农产品、食品，很多农民在自己家里就可以加工农产品出售，像两广人喜欢吃腌萝卜、咸鱼、腊味，如果去市场上抽检，亚硝酸盐大都是不合格的。“传统的腌制工艺存在这些隐患，但老百姓有这个需求，怎么办？”晏秋宁问道。
在晏秋宁看来，美国模式值得我们学习，但美国也是经历由乱而治的，也是经历多次食品安全事件后不断完善的。我国的食品安全监管工作也有一个逐步完善的过程。像目前食药局的职能调整过来了，但相应的法律法规还没有调整。比如说，以前食品生产环节和流通环节的监管工作分别归属于质检部门和工商部门，后来按照全过程监管的要求都交给了食药局，而相应的监管办法还没有出台，执法时，食药局只能沿用质检部门和工商部门的法律法规对违规食品进行查处，但这涉及执法主体的问题，因为执法主体不合法的话，会导致行政处罚不合法。
为了解决这些现实问题，灵山县开始在一些大型的农贸市场，联合农业部门推广食品快检。但这只能是抽检，相当于一个风险监测，不可能每批次都检到。
“如果有农民拿几斤咸菜去市场上卖，有人吃后出事了，是不是也该你们负责？”
面对记者的问题，晏秋宁有些无奈：“真的想不出很好的办法，我们也觉得蛮为难的。”
本报广西钦州6月24日电
本报记者 谢洋
