为革除“过头税”建立法制保障

    进行库底目标余额管理是国际上通行的做法。国库资金进出是一个动态过程，不断有钱进来有钱出去，一定时期内保存多大余额能保证正常运转、支出需要，要对库底资金进行预测，这部分库底资金不能动的；超出部分，与其趴在国库上拿一个活期利率，还不如拿出来做一些短期经营产品，如短期票据等，好歹比活期存款利息要高一些。（21世纪经济报道6月27日）

    这是中央财经大学财政学院副院长、预算管理研究所所长李燕对预算法征求意见稿所发表的看法。此外，新预算法实施条例征求意见稿中还对发行短期债券等以实现跨年度国库收支平衡作出了详细规定，意见稿指出，省级政府按规定增列赤字的，应当在国务院下达的本地区政府债务限额内发行短期债券平衡。

    预算法与税收收入有密切关系，一年的预算收入水平直接影响税收收入的规模。现实中，一些税收征管部门为了完成税收任务，会过度地向民间征税，这种做法俗称“过头税”。要解决这个问题，需要从法律上进行约束。预算法实施条例征求意见稿的这一规定对实现税收的“依法征收、应收尽收”具有重要推动作用，是将税收工作正式纳入预算法规范的法制轨道的重要举措。

    首先，“过头税”的产生固然与地方政府、财税部门的政绩观等有直接关系，但是从根本上来说，是旧预算法中要求年度收支平衡的预算规定所导致。换句话说，一年一度的预算编制中，规定了一年要实现一定的财政收入，由于追求年度平衡，所以要按照预算收入的收入数字来组织税收收入，这一税收收入模式往往与经济发展和企业的盈利、法律的要求产生冲突，于是就产生了收入好时的“人情税”（预留下一年度收），收入不好时的“过头税”（向企业提前征税）；这就是“过头税”产生的制度因素。所以，要从根本上解决收“过头税”等问题，必须制定相应的法律法规，预算法是最重要的法律之一。新修订的预算法将“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”写入，这是革除“过头税”行为的具体法律条款。

    其次，虽然新修订的预算法提出“建立跨年度预算平衡机制”，但是如何建立，怎样操作，并没有明确规定。这次公开征求意见的预算法实施条例，则将这一机制落到了法规文本上，提出“省级政府按规定增列赤字的，应当在国务院下达的本地区政府债务限额内发行短期债券平衡”，也就是说用短期债券来实现预算单位的跨年度平衡。发行短期债券平衡国库预算是国际通行做法。除定期发行外，发达国家偶尔还不定期地发行期限在13周以内的债券，即现金管理债券，以满足国库支出的临时性需要。

    最后，通过发行短期债券等方式来推动跨年度预算平衡机制，从法制层面解决“过头税”等问题，除了加强预算法和相关税收法律法规的执行之外，还需要推进资本市场等方面的建设，因为推进国库现金管理、发行债券等，必须以一个具有较高流动性和安全性的货币市场为支撑。从发达国家的成功经验来看，其参与众多、交易品种丰富、市场流动性很强的市场环境，是实现国库现金管理的必要前提条件。所以，建设成熟安全的货币市场，是推进国库现金管理、推动跨年度预算平衡机制的前提，也是解决“过头税”问题的市场基础。