“财政承受能力”评估“捍卫”PPP

    实行PPP政策，通过政府和社会资本合作，扩大基础设施和公用事业投资，是当前继续投资拉动，做实稳定增长的一个重要工作。

    今年，国务院有关部门制定了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》），作出了对全国PPP项目进行财政承受能力评估的部门规定。这既是一个具体和重要的政策导向，也是一个稳妥和可行的措施办法。贯彻财政承受能力评估制度，是对PPP政策最有力的支撑和保护。

    PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的、还是非经营性的，都涉及项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。去年政府公共财政收入已经超过14万亿元，达到相当规模和水平。但公共财政要办的事情太多，工、农、商、学、兵、文、教、卫、科、社等各方面没有不花钱的地方。事实上，政府公共财政能力的大小，成为实行和推进PPP政策的重要基础和前提条件。

    目前，PPP项目的范围接近基础设施和公用事业的所有行业，包括了国民经济的众多重要领域，如城市供水、污水治理、生态造林、保障住房、民用航空、现代农业、水利工程、健康养老、道路交通、社会事业等等。但不是什么社会投资都需要公私合作，列入PPP项目需要一个界线。财政承受能力评估为此划了三条线。

    一是不能什么项目都列入PPP项目。

    PPP项目的一个本质特征，是公共服务。也因为涉及公共服务，政府才会与投资者或经营者合作并投入公共财政，参与其中。而私人产品可以完全市场化，只要有需要，只要有投资，供需可以平衡市场，项目可以自生自灭。但公共服务中提供的公共产品和准公共产品，与私人产品的生产完全不同。PPP项目是政府提供的公共产品或准公共产品，只能生不能灭，因为它必须向公众提供长期、稳定和安全的产品和服务。

    不是什么项目都可以拿到政府提供公共财政的项目范围来，更不能任意扩大政府公共服务的范围。什么项目不能列入政府提供公共财政的项目范围，选择的依据就是财政承受能力的评估。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式的规定，从财政承受能力的角度对什么项目可以进入PPP模式，什么项目不可以进入PPP模式做出了选择。

    二是PPP项目，不能过多地集中在某一领域。

    社会公众对公共服务的需求是多领域和多方位的，医疗、教育、文化、住房、供水、用电、采暖、公交、园林、通讯、网络等等，有些需要政府提供产品和服务，有些需要政府提供秩序和规则。但不管怎么说，公共服务不能集中在某一领域和某一个产品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。但是社会资本往往关注那些可经营的，且收益比较丰厚的项目。而这些项目又往往集中在某一个或某几个领域。按照《指引》，“根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中”，是对行业和领域作出的均衡性评估，也是清楚地划出了一条线。

    三是对PPP项目的财政支出，不能超过预算总盘子的10%。

    某一个项目能否列入PPP项目，主要看财政承受能力评估的结论，但众多的社会投资项目中仍然会有大批项目通过财政承受能力的评估论证，这个时候还需要一个规模条件，《指引》规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

    PPP项目，特别是涉及公用基础设施的项目投资规模大，经营期限长，需要几十年连续财政资金的投入和补贴，且每年又会有新的PPP项目加入。这10%的比例，应当是每年新的和旧的PPP项目都在这10%的预算支出比例中。不然10年后，10%的比例岂不要达到100%。按照2014年全国财政收入规模粗算，今年全部PPP项目占公共预算支出应当不超过1.4万亿元。这样的规模水平是比较客观和合理的。这是从全局的角度，对PPP项目规模作出了平衡（作者为公共服务学者、著有《公权市场》一书）。