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一年前发生的云南鲁甸地震，严重程度不亚于四川芦山地震，救援难度更大。政府在不到一周内，为20多万名灾民分发了6万多顶帐篷、8万张折叠床、十几万床被褥、4万多套炊具，以及大量米面油等生活基本保障物资。如此数量的物资供应，是依靠平时全国19个中央级救灾物资储备仓库，以及“中央-省-市-县”四级救灾储备网络的建设和运营来保证的。这是民间力量很难企及的资源和效率。这种资源集中调配的能力，也使得政府在灾害发生后的应急阶段，居于无可置疑的主导地位。
政府在灾害发生后，第一时间要保障的，一般被简要概括为“六个有”，即“有干净的水喝、有饭吃、有衣穿、有房住、有医疗、有学上”，差不多能覆盖大部分灾民的基本保障需求。而从国际人道主义援助标准的角度来评估，这一要求还是显得有些粗疏。国际通用的救灾指南《环球计划—人道主义宪章与人道救援响应最低标准》中，将灾民的需求分为水和卫生、食品、住所和非粮食物资、健康以及安全保护5个大方向，同时强调弱势群体因在灾害中更脆弱而需要受到格外关注，比如灾后婴幼儿和哺乳妇女的营养应该有格外保障。
2014年12月，各国人道援助机构在过去20多年全球行动的经验基础上推出了《人道主义核心标准》，共有九大原则，强调以灾民为核心、注重公平、保证灾民的参与和表达以及人道机构应该不断学习总结提高等。这些进一步保障灾民尊严的要求需要以足够的专业性和精细化分工为基础，而这些都是政府应急体系从上到下、从中央到地方的治理模式很难做到的：常规保持这种响应力量成本过高。因此，有很多需要民间组织发挥机动、灵活特点和特定作用的空间。
民间组织的专业性，还可以在除紧急救援的其他阶段发挥特殊作用。灾后重建过程中，政府工作更侧重于硬件建设。让灾民重新获得幸福生活，还需要有生计、心理、社区关系、文化、环境等多方面“软性”支持。
今年联合国减灾大会上明确提出，让灾民经由重建获得更好的生活，是救灾援助应有之义。实现这个目标，需要专业人员数年扎根在灾区社区的实践和努力。这就需要比只持续几天的灾后应急阶段更多的资金和资源支持。
然而，自2008年以来，尽管民间参与灾害援助的热情有增无减，专业化发展的进程不顺利。传统的扶危济困、给衣送食的慈善救助模式与政府现有职能重合度太高，又往往因为社会爱心人士不掌握具体的信息需求和社区工作方法，反而容易造成灾区物资输入的不均衡。国际上成熟的援助理念和方法又因为不经过本土化很难直接落地，迟迟没有引入国内。更关键的，在于专业人才在非灾害紧急时期得不到支持，也就难以培养和积累起足够的专业应对力量。尽管这几年有一些专业化分工的苗头，但整体上还都只停留在个别的层面，形不成规模。在很多场景中，民间专业性并不及政府所能调动的专业力量，做出示范就更无从谈起。
除专业性发展不足，民间和政府尚未建立起有效的协作关系也是关键因素。尽管民间辅助参与救灾的地位早已明确，但实际上民间与政府间的互相沟通和了解还非常有限。比如民政部门一直沿用的灾情数据报送系统，民间组织中鲜有人能说清其中最基本的数据来源和意义。而民间参与救灾的具体有哪些组织、具备哪些能力，政府有关部门也才开始逐步了解。
救灾正如打仗，两套彼此分离、信息和决策互不相通的指挥协调系统，很难想象能够发挥协同效应，更何况民间组织从未真正形成有效、统一协调的行动网络。好在经由芦山、鲁甸两次省一级政社合作的经验探索，民间组织开始试图组成联合体，与政府进行有效对接，已经诞生了中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、深圳壹基金公益基金会、南都基金会、腾讯公益基金会等几家一直活跃在救灾领域的基金会共同组建的基金会救灾协调会。政府有关部门也在积极出台相关政策。
民政部继2013年发布旨在引导社会组织参与的《关于完善救灾捐赠导向机制的通知》文件后，2014年又先后两次召集全国知名救灾机构会商意见，并在四川和云南对社会组织灾后参与进行了深入调研，有望于今年推出进一步支持、规范社会组织参与，细化政社合作的指导性文件。广东省已经先行一步，今年3月率先将“不断完善社会力量参与救灾工作机制和社会动员机制”写入政府强化救灾责任的红头文件中。
如果希望减少灾害造成的伤亡和损失，真正有效的作用节点其实并不是在灾后的紧急救援，而是在灾害发生之前的防减灾阶段。在这方面，我国并没有建立起完善充分的社会体制。比如教育部门要求每一所学校每学期必须开展防减灾知识技能培训和演练，但落实中缺少符合各地不同情况的专业配套方法。
从灾时信息共享、分工协同行动、救灾资源分级分领域精准对接，到平时互知、互信，共同研讨、演练，需要专业社会组织与政府间建立起多利益相关方、多模块、多系统的信息平台，这绝非一日之功。另一方面，民间救灾力量的专业化，是社会组织贡献价值、与政府达成有效协作的又一前提。这一点，离不开公众的理性认知和持续性支持。
（作者为卓明灾害信息服务中心负责人）
郝南
