户籍改革要优先完成已进城人口的市民化进程

    距离国务院2014年7月30日正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，已经过去了一年多的时间。先后有20多个省区市出台了本地区的户籍改革相关决定，尚未出台的地区大多也会在近期出台。作为北京等地户籍政策制定的参与者，中国人民公安大学治安学院教授王太元，对户籍改革工作难度之大、任务之重深有体会。在他看来，户籍改革的最大阻力，就聚集在相关各方的利益调整方面，并且日益集中到“钱”所代表的经济利益调整上。

    一些地方户籍改革还是惯性思维而非改革思维

    中国青年报：您怎么评价各个地区出台的户籍改革相关决定？

    王太元：新一届中央领导集体，逐项制定“路线图—时间表—任务书”以整体深化改革，力度之大、步骤之快超过以往。因此才有了大多数省区市都出台相关规定，积极稳妥推进户籍改革的现有局面。各地已经出台的户改政策，在全面贯彻国务院意见精神，服从全国深改大局的同时，也都注意针对本地实际，在整体上推动了本区域的户籍改革。

    但据我个人观察，这些决定还存在不少问题。例如，一些地区动作较慢，尽管各有特殊情况、具体困难，要在2020年左右，全面完成深改、建成小康社会，户籍改革等牵一发而动全身的重要举措，已经必须抓紧再抓紧了。又如，一些地方搞的是“本地做法+中央要求”的拼盘，系统性、整体性、创新性还有待提升。再如，各地较为重视“迁移政策调整”，而容易忽视“改革人口管理”等任务，忽视对户籍改革的领导指导和组织保障、社会保障等，从而使本地户籍改革缺乏科学导向与组织保障。

    中国青年报：您也参与了北京等地户籍政策的制定，在您看来，形成这些问题的原因是什么？

    王太元：有多种原因。先说客观方面。一方面，中央“深改”决定以及逐项落实任务的政策性文件，系统性、协调性、严密性很高，地方政府相应配套的难度也就很大；另一方面，各地情况差别巨大，实事求是、因地制宜的调查研究、分析论证、制度设计乃至准确表述、科学解读等任务繁重，一些工作很难如期完成。比如说北京，它所依据的市情、面临的压力以及对它的预期，都是全国其他地方不可比拟的，甚至国务院文件也未必能全面涵盖，就需要北京市自己去全面调研、主动创新，因此，北京户籍改革制度的出台，略微慢些也是可以理解的。

    至于主观原因。首先是被动应对，缺乏战略前瞻性和和全局统筹能力，忙忙碌碌确实辛苦，但缺乏效率、效能，更难显现效益。第二是惯性思维而非改革思维，喜欢因陋就简却不愿创新，例如一些省市的户籍改革决定，篇幅不小，创新点却不多，甚至把应当废止或修改的陈旧条文，直接复制到将要出台的改革意见中。第三是顶层设计、过程管控不力，领导意图不断变换，工作方案反复折腾，低效劳动甚至无用功做了不少，结果可想而知。

    户籍改革尤其是居住证制度所需投入的资金不可节省

    中国青年报：自国务院2014年7月30日正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》已经过去了一年多的时间。回望这一年多，您感觉户籍制度改革面临的阻力都有哪些？

    王太元：所有改革，本质上说都是利益调整。户籍改革所面临的阻力，也主要聚集在相关各方的利益调整方面。以前所探问的“钱从哪来，人向哪去，事如何办”三大难题，日益集中到“钱”所代表的经济利益调整上。

    首先，为新增人口创造就业机会的钱从哪来？尽管政府号召“大众创业，万众创新”，尽管稳定非户籍人口就业对促增长、保稳定具有重要的长期效益，但它到底要预先投入一大笔资金，而且短期很难有回报。在投入巨大而短期收益不大甚至可能亏损的情况下，确实有一个裹足不前、左右观望、前后比较的问题。

    其次，为城市非户籍人口实现基本公共服务均等化所需的钱从哪来？暂不实行居住证制度而继续实行暂住证制度，就可以暂时不投入这笔巨款。尤其是今年春夏的股灾，可以说打乱了很多地方政府的财政盘子，一些地方的户籍改革被相应迟滞，想必也是无米之炊。

    第三，全面改革人口管理所需的钱从哪来？实行城乡户籍登记管理一体化，推行居住证制度，建设国家人口基础信息库，健全相关部门的管理信息系统、网络，都需要钱也都很能占用钱。因此，一些地方即使拟订好制度条文也将其束之高阁，明知不能不执行上级指令，但能拖后一些时间也是好的。

    中国青年报：您认为这一轮户籍改革有没有必要设立专门的政府基金？

    王太元：户籍改革要花钱，没钱是万万不能的。但中国与钱相关的很多困境，尤其是与改革投入相关的钱的问题，总量缺口、亏损担忧等都是伪命题，只有投入产出的时间差，才是确实存在但也可能解决的真实问题。一些人算账说，在暂住条件下，非户籍人口对城市财政的贡献，远比同量的户籍人口要多得多，如果他们也享有基本均等的公共服务，对城市财政而言，就比户籍人口所需还多……乍一听似乎很有道理，其实并没多少科学依据。

    一方面，户籍改革尤其是居住证制度所需投入的资金，首先就是刺激消费、繁荣市场等应对经济危机的消费投入，是不可节省的。另一方面，这也是提升劳动生产率、经济效益的重要措施。郁郁寡欢甚至怨怼不断的人，劳动热情不高，劳动纪律不好，其社会生产率、利润贡献率，肯定不如心情愉快地生产劳动、生活娱乐的人！

    中国青年报：您对继续深入开展的户籍改革，还有什么期待和建议？

    王太元：我有以下四点建议。

    第一，科学设计、全面解读、正确传播改革举措，防止形成甚至加深、扩展族群矛盾。户籍改革当然为成千上万的非户籍常住人口带来巨大福祉，但这并不是直接从户籍常住人口那里拿的，不存在让户籍人口受损的问题。非户籍人口享有均等公共服务，留在市镇、融入市镇、建设市镇、保卫市镇的积极性、创造性极大迸发，对户籍常住人口，也绝对是福音而非杂音。

    第二，科学配置职权责利，既防止有事没人干，又防止责任没人负。要着力明晰、固化户籍改革领域内的，中央与地方、政府与单位、单位与公众之间事权与责任划分，才能切实推动户籍改革健康发展。例如，中西部非户籍人口的公共服务均等化问题，单纯依靠地方政府肯定不行，中央政府应当承担主要责任。

    第三，优先转移存量，重点纾解困难。与整体深化改革的许多措施一样，户籍改革要优先完成已进城人口的市民化进程，要重点纾解非户籍常住人口所面临的生活困难，从服务公众出发，达成稳定秩序、和谐社会、促进发展的目标。

    第四，把“改革人口管理”放到更重要位置。统一城乡户口登记管理、建设居住证制度、建设国家人口基础信息库，不仅是为户籍改革廓清基础、提供手段、实施保障，而且是为整个社会治理、国家治理体系的完善与现代化，奠基、铺路甚至保驾护航。只关注户籍改革，而漠视调查核实公共信息的住户人口信息管理，肯定会是无的放矢。