“不仅是处理5万多件案件，
而且是关注3亿未成年人成长”

    12月23日，最高人民检察院公布，最高人民检察院未成年人检察工作办公室日前正式成立。这是继今年5月发布《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》后，最高检加强未成年人司法保护的又一重大举措。

    当前的“未检”实践中，还存在哪些突出问题？为什么要成立这个专门机构？

    “这意味着检察机关四级未检机构组织体系基本构建完成，未成年人检察工作进入新的历史发展阶段，未成年人司法保护法网更加严密。”最高检有关负责人告诉中国青年报记者。

    五位法学家建言成立未检机构

    据最高检有关负责人介绍，2011年11月，最高人民检察院公诉厅设立未成年人犯罪检察工作指导处，专门负责指导全国未成年人刑事检察工作。

    截至目前，已有12个省级检察院和960多个市级检察院、基层检察院成立了有独立编制的未成年人检察机构。此外，安徽、河南、辽宁等地的一些市级检察院，将辖区内的未成年人刑事案件统一指定一个基层检察院办理，有力地促进了未成年检察专业化建设。

    “目前，我国形成了一支拥有7000余名专职未成年人检察干部队伍。他们熟悉未成年人的身心特点、善于做未成年人的教育工作。”最高检有关负责人说。

    与此同时，各级检察院普遍建立了“捕诉监防一体化”的特殊工作模式和社会调查、合适成年人到场、附条件不起诉、分案起诉、庭审教育等一系列特殊工作机制，教育挽救了一大批失足未成年人。

    “未检工作在快速发展的同时，也存在一些问题或困难。”最高检有关负责人坦言，目前各地检察院未检工作开展得并不均衡，有的地方对未检特殊司法理念认识不到位，专业化水平不高、涉及未成年人司法保护的职能分散、工作规范化不够等，需要有针对性地采取措施，进一步加强顶层设计，引导和规范未成年人检察工作的健康发展。

    今年6月，最高检收到了一封特殊的建议信。

    它来自五名最高检专家咨询委员：中国政法大学终身教授陈光中、北京师范大学教授宋英辉、中国政法大学教授卞建林、中国社科院法学所研究员王敏远、中国人民大学教授陈卫东。

    他们以“关于检察改革中加强未成年人检察工作的建议”为题，联合致信最高人民检察院检察长曹建明，建议在检察改革中进一步加强未检工作。

    五位专家致信认为，未成年人司法有不同于成年人司法的规律，检察院改革应尊重这一规律，在改革中应对未检问题予以专门研究；应当整合分散于各业务部门的未检职能，建立独立的未成年人检察业务类别，以及符合未成年人司法规律的独立的评判体系。

    对专家学者的建议，最高检党组高度重视。曹建明检察长指出，加强对未成年人的司法保护，关系到未成年人的健康成长，也关系到国家和民族的长远发展，既是全社会的共同责任，也是检察机关的重要职责。这项工作不能削弱，只能加强。最高检有关部门要认真研究专家建议，总结司法实践经验，注意在扁平化管理中加强专业化建设。

    2015年8月，最高检专门召开全国检察机关未成年人刑事检察工作座谈会，重点围绕加强未成年人刑事检察工作专业化、规范化建设，总结近年来全国未检工作情况，分析当前面临的新形势新任务，对当前存在的突出矛盾和问题进行了研讨。

    2015年12月，最高检党组研究决定，在最高检机关成立未检专门机构。

    “鲶鱼效应”：最高检率先破解“责任稀释困境”

    设立未检专门机构，法律依据何在？

    “一系列法律和司法解释均明确提出，检察机关应当设立专门机构负责办理涉及未成年人的刑事案件，以提高专业化水平，切实落实对未成年人的特殊、优先保护原则。”最高检有关负责人告诉中国青年报记者。

    该负责人举例：全国人大在2012年修订的《刑事诉讼法》中增设了“未成年人刑事案件诉讼程序”，修改了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，并组织开展未成年人保护法执法检查，对进一步完善未成年人保护措施和工作机制等提出一系列新要求。

    最高检也先后出台了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，与最高法、公安部等联合出台了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等司法解释、司法文件……

    “最高检将未成年人犯罪检察工作指导处‘升格’，成立未成年人检察工作办公室，打破了检察机关内设机构壁垒，综合了捕、诉、监、防检察职能，符合未成年人检察工作规律，有利于最大限度预防、矫治、减少未成年人违法犯罪。”该负责人表示。

    上海政法学院刑事司法学院院长、上海市未成年人法研究会会长姚建龙认为，“未检办”的成立意味着，未成年人检察工作正式成为了检察业务的一个独立组成部分，也标志着未成年人保护正式成为了检察机关的一项专门职能。

    姚建龙表示，《未成年人保护法》颁布20余年来，始终有一个困扰：保护未成年人的共同责任原则，带来了“责任稀释困境”——“谁都有保护未成年人的职责，但是谁都没有将保护未成年人的职责列为专门的职责和业务范围，其结果是保护未成年人‘说起来重要，做起来次要，忙起来不要，出了问题找不到’。”

    “在这样的背景下，最高人民检察院率先在中央国家机关中成立专门的未成年人保护机构，将发挥破解未成年人保护责任稀释困境的积极作用。”姚建龙说。

    “因为，在负有保护未成年人职责的机关中，检察机关属于法律监督机关。最高人民检察院设立专门的未成年人保护机构，将可以通过法律监督权的行使，产生‘鲶鱼效应’，督促其他负有保护未成年人职责的机关积极依法履职，并进而破解未成年人保护的责任稀释困境。”

    “这种积极效应可以首先在少年司法领域中发挥出来。在少年司法体系中，检察机关前承公安、后启法院，未成年人检察专门机构的设置，将可以带动少年犯警务改革和少年犯审判改革，促进公安机关、法院严格依法履行未成年人保护职责，包括未成年人保护理念的革新、专门机构的设置、特殊制度的完善等。”

    同时，姚建龙表示，这种积极效应也将会在促进政府履行未成年人保护的职责中显现出来。“最高人民检察院成为将未成年人保护作为专门职责与独立业务范围的第一个中央国家机关，也为其他国家机关如何履行未成年人保护职责提供了示范。”

    设置独立的少年司法机构是衡量一个国家少年司法制度是否成熟的重要标志之一。

    北京师范大学教授林艳琴介绍，我国政府1991年12月批准加入了联合国《儿童权利公约》，《公约》在序言部分明确：“铭记如《儿童权利宣言》所示，‘儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护’。” 

    “未检办的成立既是我国政府履行《公约》的体现，也是我国政府对未成年人合法权益保护工作重视的又一里程碑。”林艳琴说。

    “未检工作不仅是处理5万多件案件，而且是关注3亿未成年人成长”

    发出建议信的五位专家之一、北京师范大学教授宋英辉认为，成立独立未检机构，是尊重少年犯罪司法规律的体现，也是深化司法体制改革的需要。

    “司法改革中强调尊重司法规律，而少年司法有其自身规律。办理未成年人案件不能只审查证据、认定事实和适用法律，还必须在了解未成年人成长经历、犯罪原因、教育监护条件等信息的前提下对其进行帮教，审查有关部门、社会组织制定帮教、监督考察方案，根据其效果要求有关机构调整方案；要进行专业性评估和专业干预等。这是办案活动的重要组成部分。这就需要专门机构和专门人员，对接相关办案机关、政府部门、组织和专业服务机构。”

    “未成年人保护的发展趋势是综合保护，成立独立未检机构，是强化未成年人综合保护的需要。”宋英辉说。

    他认为，独立未检机构的建立，使分散于检察机关内部相关部门的未检职能的整合及相关机关、组织之间形成联动机制成为可能，从而有利于从体制、程序和机制上确保真正发现并有效保护涉案未成年人权利，贯彻落实好“儿童权利最大化”和“教育、感化、挽救”的未成年人司法保护政策，为未成年人健康成长提供体制支持。

    北京市青少年法律援助与研究中心主任佟丽华律师坦言：“很多人都只了解检察院的提起公诉和打击贪腐两项职能，在很长时期的少年审判、未成年人检察工作中，我们也都是更多在关注未成年人犯罪嫌疑人、被告人的相关工作，这种局面客观上导致了少年司法工作的单薄，也在一定程度上影响了司法改革进程中少年司法工作的份量。”

    “所以，只有深化改革，才能丰富少年检察、审判工作的内涵，才能在改革进程中加强而不是削弱少年司法领域已经取得的成就。”

    佟丽华认为，从未成年人检察工作的发展来看，“捕诉监防一体化”是改革出路。

    “在一些地方，有些政府职能部门对未成年人保护工作重视不够，发生了诸如南京两女童饿死的悲剧案件。所以，检察机关要解放思想、拓宽思路，急人民之所急，全面规划未成年人检察工作，其职责不仅是办理未成年人涉嫌犯罪案件的批捕和起诉，也不仅是要办理未成年人权利受到伤害的刑事案件，更要充分履行宪法赋予的法律监督职能，督促相关政府职能部门积极履职，努力做好未成年人保护和犯罪预防工作。”

    “这样，未成年人检察工作就不仅是要面对每年5万多件具体案件，而是要关注3亿未成年人的健康成长。”佟丽华最后说。