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“开放”是党的十八届五中全会提出的五大理念之一，而沿边开放是新形势下对外开放的重要领域。旅游既是国家扩大开放的重要组成部分，也是沿边开放的关键环节。近日，国务院发布了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发【2015】72号文），描绘了沿边旅游开放的新蓝图，提出要提升沿边旅游开放水平，同时首次在国家层面明确要发展跨境旅游合作区和建设边境旅游试验区，这标志着沿边地区的旅游对外开放有了全新的政策平台，有了推动边境旅游扩大开放的新抓手。
跨境旅游合作区和边境旅游试验区应该如何建设，大体上可以从以下四个方面入手。
一是相关政策，先行先试
十八届三中全会决定曾提出沿边地区需要在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊政策。可以说跨境旅游合作区和边境旅游试验区就是贯彻落实十八届三中全会精神，优先实施一揽子有关人员往来和旅游发展方面特殊方式和政策的总平台。积极借鉴自贸区的政策在沿边重点地区及时推广复制，需要整合中央和地方两个方面的相关政策，先行先试。
要推动实施有利于人员往来的优先政策，比如赋予沿边地区的陆地口岸、航空口岸或者航运口岸签证权限，给予列入名单国家在口岸签证机关享受落地签证待遇；放松对组团游客出入境的管治，将边境旅游项目的审批权限下放到省（区、市），优先允许在跨境旅游合作区和边境旅游试验区出入境的边境旅游团队灵活选择出入境口岸；放松对散客的出入境管制，适应自驾车游客快速增长的发展趋势，通过与对方国家签订新的交通运输协议的方式，允许自驾车游客凭双方认可的证件便捷通关。
要推动实施有利于旅游对外投融资的优先政策，制定鼓励边境地区旅游企业走出去开展跨境旅游投资的政策，实施负面清单制度，放松毗邻国家等外来资本投资跨境旅游合作区和边境旅游试验区旅游产业的限制。
要推动实施有利于旅游发展用地的优先政策，贯彻落实国土资源部、住房城乡建设部和国家旅游局联合印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，沿边重点地区需要及时出台支持旅游业发展用地政策的针对性实施意见或细则，新增建设用地指标适当向旅游项目倾斜，对重大旅游项目可向国家主管部门申请办理先行用地手续。
要推动实施有利于旅游商品销售的优先政策，在跨境旅游合作区和边境旅游实验区实施更有利的旅游购物税收政策，支持沿边重点地区的口岸设置购物免税店。推动实施有利于旅游人才培养和引进的政策，大力支持跨境旅游合作区和边境旅游试验区旅游职业教育的发展，大力支持内地相关院校在沿边重点地区开设分校或与当地院校合作开设旅游相关专业，努力建设能够面向国外招生的国际性旅游职业学校。
二是在创新体制机制
跨境旅游合作区和边境旅游试验区作为全新的政策框架，需要通过创新的体制机制给予保障，特别是跨境旅游合作区需要双边或者多边国家的共同参与，需要积极搭建毗邻国家的外事、交管、治安、口岸、旅游等多部门共同参与的机制和平台，需要构建有利于人员双向往来、旅游资源联合开发、旅游公共服务统筹推进、旅游市场共同监管以及旅游市场协同营销等方面的对话和联合工作机制。
跨境旅游合作区的建设由于涉及双边外交，沿边重点地区需要及时明确或制定与对方国家开展跨境旅游合作的设想、建议以及工作步骤，积极争取相关部委的配合和支持。对于边境旅游试验区，由于区域都在本国范围内，因此体制机制的创新主要是区域内部旅游业发展的体制机制。需要按照“全域旅游”的发展理念，深化对旅游发展所依托资源的认识，通过组建旅游发展委员会等有利于统筹协调旅游业发展的体制机制，调动各方面的力量，形成旅游业发展的合力，努力建设全域型旅游目的地。同时，有必要赋予边境旅游试验区在涉旅事务方面更多的事权，支持其形成以旅游业为主导产业和引领产业的发展格局。
三是在旅游产品建设上下功夫
总体来看，沿边地区旅游发展相对落后，重要原因在于适应市场需求变动的新型旅游产品供给不足，因此要在旅游发展的供给侧做文章。充分发挥沿边地区异域风情浓郁、民族风情浓厚、生态环境优美等优势，努力扭转长期以来作为观光旅游目的地或过境旅游目的地的发展现状，努力建设让游客进得来、留得住的国际旅游目的地。
要积极推动旅游发展与新型城镇化建设的相互结合，发展城镇旅游综合体、特色旅游小城镇等项目，大力推动旅游产业在城镇范围内的集聚。
积极推动旅游发展与美丽乡村建设的相互结合，建设一批特色民族村镇，充分发挥旅游业的富民效应，积极引导少数民族群众参与旅游产业经营。积极推动旅游发展与文化创意的相互结合，大力发展民族风情文化创意型旅游产品。
积极推动旅游发展与生态文明建设的相互结合，贯彻生态旅游的发展理念，借助边境地区可再生能源丰富的优势，大力采用清洁能源和新型节能环保技术，努力建设生态型旅游产品和旅游项目。由于沿边地区资源条件差别大，应注重发挥资源优势，大力发展冰雪旅游、体育旅游、温泉旅游、养生养老旅游、避暑旅游、避寒旅游、少数民族医疗保健旅游、宗教文化旅游等深入体验型以及休闲度假型的旅游项目。
四是发力宣传推广
跨境旅游合作区和边境旅游试验区是推动沿边重点地区扩大旅游对外开放和实施旅游特殊政策的政策框架和工作框架，但沿边地区由于一般地处偏远，远离客源市场，酒香也怕巷子深，因此特别需要加强旅游市场营销推广工作。第一需要增加市场营销推广投入，有必要设置旅游市场营销推广专项资金；第二需要积极打造总体旅游形象，大力开展整合市场营销，全面提高边境旅游目的地的形象影响力；第三要积极开展跨境联合营销，通过构建与毗邻国家的联合营销机制，互送客源，开辟共同的旅游市场。
沿边旅游开放是一项复杂的系统工程。同时，沿边地区差异大，特别是跨境旅游合作区的建设还涉及双边和多边关系，与对方国家的关系、历史上的合作基础、对方国家的国情、自然资源条件等方面都存在很大的差别，国家层面难以对各地跨境旅游合作区和边境旅游试验区的建设出台一个整体方案。因此准备建设跨境旅游合作区的边境城市，需要根据与毗邻国家的关系和合作基础制定方案，然后在国家政府层面签订协议的基础上具体实施。边境旅游试验区虽然在中国境内，但各地也需要因地制宜，制定科学的方案，明确需要开展试验的主要领域，在得到相关部门的同意之后才能批准实施。
沿边旅游开放新蓝图只是新的开始，未来的建设和落实还需要各方面下苦功夫。
曾博伟 张金山
