长沙县行政执法改革调查

    “我们是试验品，搞了5年，现在终于修成正果了。”3月要正式挂牌的消息让湖南省长沙县行政执法局农业执法大队负责人罗爱辉百感交集。

    从2011年启动研究行政执法改革工作开始，长沙县将卫生、食品药品、商务、农业、水务、畜牧水产、环保、建设、人社、文化等多个政府职能部门的执法队伍，整合成为商卫食药、农业、城乡建设、社会事务4个行政执法大队，进行“一顶大盖帽管全县”的尝试。

    变招：力破“多头治水”之困

    地处省会长沙市近郊的长沙县区位优越，经济活跃，连续3年挺进“全国百强县”前10名，县财政收入过200亿元。随着县域经济社会和城乡建设的加快发展，一些矛盾开始让决策者头痛。

    2011年改革前，县直22家涉改行政执法单位共有在岗行政执法人员365人。由于执法主体多，多头管理导致执法交叉、重权轻责、各行其是等问题比较突出。21家涉改行政执法机构执行着79部法律、法规和规章。执法过程中，由于职责权限不清，造成有利争着罚、无利都不管以及重复处罚等现象。

    然而，真要进行一项大的执法活动，或者社会管理中暴露某个方面问题时，常常有部门负责人叫苦——近百万人口、总面积近2000平方公里的大县，手下几个兵怎么管得过来？

    该县一负责人对记者说：“（部门）都想要加人，都讲力量不足，那要多少编制才够？”

    而实际上，官方的统计是：2009年～2010年，在22个涉改行政执法单位中，有32%的单位没有办理过行政执法案件，办理案件总数在10件以下的单位占38%，特别是对于当前社会关注、群众反映较多的食品安全、环境污染等案件，受案率低。并且，由于人员编制分散，行政执法网络不足以覆盖全领域，农村某种程度上成了行政执法的“盲区”。

    在北京大学多名法学专家的建言下，长沙县委县政府开始探索实行职能有机统一的大部门体制，推进综合行政执法。

    2011年6月，长沙县政府常务会议研究通过了《长沙县行政执法改革方案》。此后，《长沙县行政执法改革实施细则》向社会公布。

    2011年10月至2012年6月间，长沙县商务卫生和食品药品行政执法大队、农业行政执法大队、城乡建设行政执法大队、社会事务行政执法大队挂牌成立，全面接收了原有20多个部门的执法工作。

    如此破冰之举，是否有实施的法律基础？2016年3月初，长沙县委书记杨懿文在接受记者采访时表示，从国家层面看，党的十七大、十八大都有关于综合行政执法改革的部署，《中华人民共和国行政处罚法》中也有明确规定。湖南省内，2011年《法治湖南建设纲要》里也有深化行政执法体制改革、推进综合执法的要求。而十八届三中、四中、五中全会的召开，为行政执法改革作了顶层设计，进一步坚定了他们执法改革的信心和决心。

    制约：裁判员与运动员分设

    执法队伍整合归一，首先的变化是力量的增强。

    “以前计生局计生执法大队只有两个人，搞个活动都要别的部门帮忙。”长沙县行政执法局办公室副主任向累林说，计生局的计生执法人员与旅游、劳动监察等部门执法人员结合后，人数就有28个了。同时，执法效率也提高了，例如原来农村偏远地区是贩卖“白板肉”、“三无食品”等问题高发区，监管力量难以到位，而调整后，每个大队都成立三四个中队，每个中队有自己辖区，大队管面、中队管片，队员管格，实行了网格化。

    向累林认为，最大的变化还在于“裁判员与运动员分设”——原来许可审批，自批自查自己处罚，当运动员也当裁判员，改革后，初步实现了管理权、审批权、监督权、处罚权的适当分离，相互制约和监督。

    对此，农业执法大队的罗爱辉颇为认同。

    她说，自己是农业局过来的，原来6个人1年办案10多起，涉及农产品质量安全这块，“你许可，你再查处，有种夹生的感觉，毕竟批准设立的也是自己单位。”实行综合执法后，“顾忌”明显减少了。

    长沙县提供的数据显示，5年来，4个执法大队累计立案查办各类案件3016起，累计罚没款5259.5万元，共关停外迁污染企业、养殖场42家，责令停产整顿企业52家，移送公安机关、司法机关案件49起，追究刑事责任54人，收缴销毁不合格食品、药品、农资等共计62.8吨。无论是日常监管、专项检查，还是重点治理、联合行动，力度之大都是前所未有。

    长沙县的一份材料显示，综合执法队伍组建以来，实行“罚缴分离”“收支两条线”财政管理制度，使执法行为与执法机构、人员的利益脱钩，杜绝了以收代管、只罚不管等现象，促进了廉洁执法、依法办案。

    罗爱辉指出，综合执法的改革也解决了“便民和扰民”的问题。

    她举例说，一个农户如果在乡镇买了有问题食品，打来电话投诉，以前从县城派人到农村调查，可能要第二天才能到，而调整机构后，每一个镇、街道设立一个中队，群众打到调度中心，调度中心直接就近安排中队调查处理，其方式类似公安的“110”，能把群众投诉及时处理。

    家住星沙东六线一小区的李女士成为“新政”的受益者。

    李女士家隔壁开了一家私房菜馆，每天中午和晚上前来消费的人络绎不绝。餐馆的房门白天都是敞开的，炒菜的油烟和客人就餐的噪声，影响到李女士的生活起居。

    她向环保、工商、城管等部门反映这个情况，但问题一直没有得到很好解决。李女士又把问题反映到县行政执法局，该局派员进行了比较深入的执法调查和耐心细致的工作，该问题得到彻底解决。

    在县城开元路的某知名连锁饭店的王女士也对监管执法部门的“统一”表示欢迎。

    她说，自己的饭店位置较好，加之饭店有一定知名度，生意很红火，但城管、工商、卫生、税务等执法部门经常上门检查，她要花很多精力去应付和配合。现在只要与行政执法局一个部门打交道，她觉得省心多了。

    “你开个餐馆，卫生部门办卫生许可证，商务部门要酒类流通许可证，环保部门会管你的油烟排放是否符合要求，食药监部门会关注食品是否有批文合格证，开一个餐馆要应付多面检查。”向累林说，行政处罚权和强制权交给该局综合执法后，办证审批在各个部门，检查监督执法都在一个局，不用大家都来查。

    盲区：低调坎坷的5年探路

    2014年3月31日，湖南省人民政府批复关于长沙县进一步推进相对集中行政处罚权工作，同意组建长沙县行政执法局。这在长沙县行政执法改革的历程中，是一个非常关键的时刻。

    此前，长沙县推行的这项新政实际上处于一个尴尬的探索阶段。国家法律和政策层面虽然有推行方向和总体要求，但具体到各个地方的实施，并无具体明确的路径指引，更多要靠地方结合实际情况来推动。

    2011年5月，长沙县曾组织赴广东省佛山市、海南省三亚市考察综合行政执法工作，像长沙县一样对全县所有执法队伍整合的，国内也无可参照的范例。

    多位接受采访的人员向记者倾诉当时的困境：最初，由于处于试点阶段，各个职能局与原有执法大队的关系没有完全理顺，尽管执法队伍划转过来组建了4个大队，但这些执法人员的人事编制、福利还是在原来单位。“在这里做事，难免受到原来单位约束，有时原来单位打电话说有事，但这里工作已经安排，我听谁的？”长沙县行政执法局一位职工称，办事时一个案子两边请示：要向现在单位汇报，也要向原来职能局汇报。“你不征求原来部门意见，外围压力根本承受不起。”另一方面，划来集中管理的部门有的“很有地位、很强势”，例如建设、国土等，权力很大，又是省管部门。而当时的行政执法局改革，只有长沙县在搞，其他地方没有听说过，没有挂牌，没有场所，很多来的人都感觉身份地位在下降。

    上述人员说，负责执法改革的是县领导小组办公室，主任是县长，副主任是县政府办主任，可当时统领4个执法大队具体干活的，是一个县纪委常委。“2012年的团圆饭，书记县长都来了，给我们敬酒，鼓劲儿；2013年春节，副县长来了；2014年团圆饭，只有县政府办主任来了。大家心里很有压力，县里哪个改革花了这么长时间的？”

    农业执法大队的罗爱辉说，当时执法改革，领导期望高，工作压力巨大。综合执法涉及领域宽，很多队员都是从原来干一个专业到多个方面都要做，一边学习，一边操作。她的一个记录表明，在新岗位一年干的活儿，比她在农业部门时增加了4倍多。

    也是执法局老职工的向累林说，第一批来的人中有的走了，或因年龄大，或因归宿感的问题，也有不适合工作要求的，回到原来单位。

    2015年11月26日，长沙市机构编制委员会正式批复《关于明确长沙县行政执法改革有关机构编制事项的通知》，同意组建长沙县行政执法局7个执法分局、一个督查大队、一个信息中心。

    2015年11月31日，长沙县宣布正式组建长沙县行政执法局。有关文件显示，经长沙市委、市政府批准，长沙县行政执法局为县政府工作部门，将县卫生局、县商务局、县农业局、县水务局等22个部门的行政处罚权，以及县城市管理和行政执法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政处罚权整合，由县行政执法局集中行使。

    23个政府职能部门463人带编制整体切割，划转到位，长沙县行政执法局成为县里人员数量仅次于公安局的第二大部门，并入驻已经搬离县公安局大院。

    从长沙县公安局党委委员调任到行政执法局局长的朱智勇称，该局定编为563人，现有在岗在编的执法人员实行双向选择，以组织选择优先，最终定岗时个人服从组织的调配安排；确定不少于三分之一的编制岗位向社会公开招聘，主要招聘对象为年轻、高素质的一线执法人员。县委政府对该部门高度重视，下属的分局负责人也有设置正科副科职务的。

    长沙县委书记杨懿文表示，行政执法局将20多个局的执法体系全部归纳，是湖南省政府常务会议定下的，未来有可能在更大范围推动。这个改革需要上级各个部门的支持，否则会被认为是“削权”之举。此外，十八大后党风廉政建设的要求明显提高，以前各个单位津贴不一，差距较大，现在各个部门收入差不多，也为县里整合执法队伍创造了条件。

    推广：利弊权衡需要法律博弈

    新任行政执法局局长朱智勇介绍，目前7个执法分局中，直属分局加挂了县行政执法大队牌子，为正科级，有200多人，主要为其他单位提供保障。其他分局按照城市建设、安全生产和食品药品、农林水牧、交通路政、文化劳动教育等分别设置。考虑环境保护是目前一个难题，单独设立了环保分局，希望在此方面有突破。局辖的两个二级机构——行政执法督查大队，负责对行政执法局进行内部督查，承接重大疑难的办理。行政执法信息中心是一个大数据平台，所有监管对象，能从数据库里查找。执法人员在日常检查工作中，实现数据回传，现场将案件传送回中心，避免案件真实性出问题，排除人情干扰。

    他认为，新的执法局除了考核后发放综合执法证，仍然面临一些亟待解决的问题。如统一制服，眼下各个大队人员着装不同，统一规范有利于增加归属感。而执法车辆颜色五花八门，也不利于群众辨识和信任。

    朱智勇说，几年中，4个大队做了很多事，优化了经济环境，得到了百姓认可。改革的成功与县里经济发展迅速分不开，县财政能够充分保障执法经费，不用给执法部门下任务、加罚款指标。但新的部门组建后，权力很大，实际压力和风险同样增加。20多个局的执法队伍完全整合为一后，如何确保公平公正、文明规范、清正廉洁，任务非常重。

    关注此事的湖南师范大学教授、湖南法学会行政程序法协会会长黄捷则提出，这一变革的价值在于改变了原来权力横向分工太细，职能重叠，执法活动多元，造成资源浪费的状况。执法中经常可以看到类似羽毛球双打的问题，在结合部的地方，往往都不接。而实践中，是有利即往，无利不趋。从这个角度来说，长沙县的改革确有其合理性和必要性。

    但他认为，定名为“行政执法局”有歧义。“（它）不是全部执法，其实只是处罚这一块，依据的也是行政处罚法。而这个名称把行政执法的全部名义都用完了，那其他的呢？”

    黄捷指出，行政行为里面有决策、许可、指导、命令、处罚。长沙县的改革关注的是处罚这一块，把现实中很重要很困难的一块职能进行抽取和集中。长沙县的这个行政执法局相当于公安局的模式，其他部门的职能可能有一定的削弱。此外，集中处罚强化了部门权力，综合性太强，也要防止腐败问题。“改革尝试都有一个过程，建议通过立法博弈、辩论，将利与弊找出来，权衡出有价值的经验后，可以考虑更大范围的推广。”黄捷说。