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江苏骆马湖，曾有20多年的疯狂采砂史，最终导致水体中的氟化物含量逐年上升，接近生物界所能接受的临界值。2015年，《关于禁止在骆马湖水域非法采砂的通告》（以下简称《通告》）发布，明确从当年6月1日起“禁止任何组织或个人在骆马湖水域从事非法采砂活动”。
经过一年整治，效果究竟如何？记者在现场了解到，尽管水质已好转，消失了十多年的银鱼鱼汛重现，生态进入自我修复期，但在看似平静的湖面上，仍集中停靠着851条采砂船，据知情人介绍，因为没有明确的立法，也不能拆解采砂船，加之非法采砂带来的巨大收益，不免有人铤而走险，入夜后的偷采、盗采现象还在发生。
专家告诉记者，要彻底解决盗采，就要解决采砂工“以砂为生”的出路。
谁都可以管，又都没人管
骆马湖是南水北调东线的重要调节湖泊，横跨宿迁、徐州两市。在全面禁采前，骆马湖湖面上密密麻麻都是采砂船，规模有大有小，有的三四条拼在一起作业。采砂船的机器作业时，向湖内排出滚滚砂浆，洗砂后的废水将水面搅得一片浑黄。
骆马湖上的非法采砂不但直接影响了南水北调东线和宿迁、徐州两市城乡居民饮用水的安全，还破坏了湖底的水生植物和生物链，吞噬湖区芦苇湿地和湖中岛屿，将浅水型湖泊变为深水型湖泊，造成了巨大的生态灾难。
据宿迁市骆马湖洪泽湖管理办公室主任胡元明透露，目前骆马湖水域共有采砂船851条，年开采量约一亿吨，其中宿迁采砂船共有376条，中转运输船343条，过筛船143条，运输船约5000艘，直接从业人员约两万人，仍面临较大的管理压力。
“除了管理难，骆马湖还存在执法主体不明确的问题，长期以来形成了谁都可以管，又都没人管的局面。”宿迁市环保局副局长路黄中表示，在骆马湖宿迁辖区，能够管到非法采砂行为的执法部门有很多，如骆马湖运输管理局、省海洋渔业局下属的骆马湖渔管会、宿迁市水务局和水文局、宿迁市国土资源局、宿迁市环保局等，被当地称为“九龙治砂”。
2013年，宿迁市还成立了骆马湖洪泽湖湖区管理办公室，期望通过这个平台，联合11家涉湖管理单位，从上述单位抽调15名执法人员组建联合执法队，负责日常执法巡查。但宿迁市湖管办表示，防洪、采砂由水利部下属的沂沭泗水利管理局管理，调水、泵站由水利厅下属的省骆运水利工程管理处管理。每家单位都有完整的法律授权、组织机构和执法依据。而湖管办只是政府临时机构，没有执法权限，作用有限。
《通告》发布后，为了遏制疯狂采砂，宿迁市成立了全面整治骆马湖非法采砂工作指挥部，组织湖管办、公安局、沂沭泗骆马湖水利管理局等单位70余人成立禁采执法队，进行24小时执勤，实行网络化、拉网式驱离清理，先后查处采砂机具500余台套。
“现在开采有人管，但装到船上没人管，运到岸上也没人管，运输难道就不违法？”胡元明认为，禁采是一项系统工程，涉及开采、销售、运输等各个环节的管控。而骆马湖管理存在跨条块、跨地域、跨部门的情况，导致管理责任主体不明确，权责不对应。
早日立法，提高违法成本
胡元明坦言，目前没有一部全国性的河湖采砂管理条例，地方执法没有法律的支撑。各部门对于立法的呼声很高，希望从根本上理顺管理体制和执法权限等问题，从法律保护的角度遏制非法采砂。
实际上，早在2002年，江苏省人大常委会就通过了《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》，虽然该决定的内容只有7条，但它对非法采砂的违法情形、罚款数额、执法主体等进行了规定。以南京为例，该市成立了以副市长牵头的治砂办公室，每年投入1000万元加强执法队伍的建设，让治理采砂步入法治化轨道，经过几年的治理，目前长江南京段已成非法采砂者的禁区。
“现阶段，《水法》《河道管理条例》《江苏省湖泊保护条例》等法律法规关于河湖采砂管理的规定过于原则化，难以操作。发现非法开采的行为，无法进行刑事处罚；执法中强制摧毁采沙机具的手段，也缺乏严格的法律依据；对于装载非法开采的黄砂的运输船舶无法进行查处；阻挠执法的各种快艇，没有部门管理。而且，违法成本和非法获利相比，微不足道。”胡元明说，如果短期内无法制定一部全国性的河湖采砂管理条例，至少可以由省人大牵头制定一部类似《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》的地方性法规。
路黄中也表示，过去长江采砂问题严重，但在相关法律制定后得到明显改善，骆马湖也应加快制定河湖采砂管理相关法律法规。中国政法大学教授王灿发认为，非法采砂是个全国性问题，在国家没有正式立法之前，地方政府应该尽快制定地方性法规，将非法采砂遏止在摇篮中，加大执法惩处的力度，提高违法成本，才能起到有效的抑制作用。
靠采砂为生的百姓又该何去何从
已经被禁的采砂会不会死灰复燃？胡元明认为，归根结底还是要看湖面上的上千条采砂泵船和五六千艘货船、筛沙船。一些船主说，这些船一天得不到妥善安置，盗采问题就无法彻底解决。为了生计，只要有机会，采砂人就会卷土重来。
受骆马湖禁采政策的影响，1吨黄砂的价格已从之前的12元涨至50元左右，盗采一天的利润达数万元。高额的收益，让一些采砂船主在夜间铤而走险。
自1995年湖区出现采砂活动以来，采砂量年年递增，暴利驱使下，众多采砂者蜂拥前来“淘金”，2010年前后尤其猖獗。“采砂设备从最初的小船小泵，发展到后来的大船大泵，有些采砂船成本高达500万元。”胡元明告诉记者，这些采砂船如果不用来采砂，只能当废铁卖掉，而且拆解船只也需要一笔不小的费用。彻底禁采后，近两万人面临失业，他们的生计成了问题。有些船只，甚至是几户渔民用全部积蓄合伙购买的，有些是船主从银行贷出巨额资金购买的，这些人将面临严重的生计问题。
私人采砂违法，那么为何早期没有受到任何抑制和打击，以至于采砂船只越来越多，谁该对此负责？至今没有部门出面给出明确说法。
王灿发认为，由于此前的监管不力、执法不严，骆马湖采砂规模和采砂方式失控已是既成事实，如果在初期政府就进行严处，也不会有如此大规模、形成产业链的采砂行为。
对于采砂船的情况，徐州、宿迁两地政府均表示不会收购或者给予补偿，具体如何处置这些船只，也没有明确的计划。那这些靠采砂为生的百姓又该何去何从？
王灿发建议，两地政府应对这些采砂从业人员和采砂船只进行妥善处置。例如，农业部就曾对为了保护生态而禁捕的渔民进行补助。地方政府应该统筹考虑，通过一些合理的补助来化解产能，增加就业的岗位或进行失业人员培训再就业，以此解决采砂人员的失业问题，这样才能消除骆马湖非法采砂死灰复燃的隐患。
中国青年报·中青在线记者 谢宛霏
