深圳城管邀请律师驻队

    500多米长的白石一街从南到北穿过白石洲村，宽度仅能并行两辆小车，无论白天或是晚上，这里都是白石洲村最热闹的地方，道路两旁各种店铺林立，店铺门前的台阶、台阶下面的马路，都曾是商贩们竞相争夺的经营场地。

    “两年前，你想走完这条街，没有个把小时是不行的。”深圳市南山区沙河街道党工委委员、执法队队长唐恩明告诉记者。

    位于深圳市南山区华侨城片区的沙河街道，是深圳“二元结构”特征最为突出的街区，27平方公里的辖区内，既有高档小区，也有知名旅游景点，原深圳经济特区内最大的一个城中村——白石洲村位于该片区，居住在此的外来人口总数超过11万人。

    和其他城中村一样，以“脏乱差”著称的白石洲村曾是令街道执法队最为头疼的地方，商贩们占道、超线经营等违法行为普遍存在。

    “按照法律规定，对违法行为人，执法队可以开具行政处罚决定书，但对商贩来说，这种罚单往往等同于一张废纸，为什么？一方面是当事人法治观念淡薄，不配合，另一方面是我们的执法本身有瑕疵，得不到法院等司法机关的支持。”一位“老城管”对记者分析说。

    沙河街道执法队提供的数据显示，2012年和2013年，执法队执行到位的案件分别只有52件、60件，案件执行率仅为40%。

    既然处罚不顶用，面对职责压力，执法队员更倾向于使用简单粗暴的执法方式，现场暂扣或没收违法经营物品工具就成了主要手段，暴力执法和暴力抗法的现象随即增多，于是，城管执法就陷入了“以暴制暴”的恶性循环。

    2014年，唐恩明调任沙河街道执法队队长，此前，他曾在街道司法所长的岗位上工作多年。对辖区执法情况做了摸底之后，唐恩明萌生了把律师引入执法队的想法。

    实际上，对执法队员来说，执法过程中的调查、固定证据、处罚是一个很繁琐的过程，需要具备一定的专业法律知识。唐恩明坦言，最初引入律师，只是想提高执法队员的执法水平，把执法队的案件执行率提高一些。

    在街道领导的支持下，他找到了南山区政府的法律顾问、广东国晖律师事务所合伙人谢挺。经过协商，双方签订了一份协议，执法队采用政府购买服务的方式，由律师事务所委派专职律师常驻，为执法队提供相关法律服务，这些服务包括：开展普法教育、监督和规范执法、推进和落实处罚、协调部门配合等，由律师对城管执法进行全流程介入和指导等。

    2014年7月，王跃琼被派驻到沙河街道执法队，成为最早一位入驻执法队的律师。

    对于执法队里出现的新面孔，白石洲村的商贩们起初并没在意。但他们发现，从那以后，即使出现超线经营等行为，执法队员也不再像以前那样“打打骂骂”，似乎变得文明了，温柔了，很多时候，执法队员仅仅在现场拍拍照、录完像就走了。

    唐恩明告诉记者，驻队律师到位后，首先改变的是队员的执法方式，在律师建议下，原来最常用的直接对抗性的手段被摒弃，改为以固定现场证据为主，尽量少扣押物品，这使得发生在执法现场的直接冲突和对抗大大减少。

    现场的冲突没有了，违法经营的商贩很快会收到来自执法队的行政处罚通知单，照例不予理睬的话，商贩们很快就感受到另一种压力——一份盖有律所公章、签有律师名字的催告函，催告函中，详细告知了商贩违反了哪条法律、处罚依据是什么、拒不执行将面临的法律后果。这份从未见过的催告函让他们觉得：再把罚单当废纸可能不行了。

    2014年4月，一家超市因超出门店经营被执法队依法处以1.6万元罚款，收到处罚通知书的超市老板迟迟不履行。7月7日，驻队律师向超市发出律师函，压力之下，7月23日，超市老板主动到执法队接受处理并缴纳了罚款。

    据谢挺介绍，驻队律师一个重要的职责是，督促违法当事人履行执法队开出的行政处罚告知书或行政处罚决定，不及时履行的当事人，驻队律师将发出律师函进行催告催缴。来自律师事务所的数据显示，驻队以来，律师已发出律师函300余份，催告、催缴后，90%以上的当事人会及时前来处理和缴纳罚款。仍不履行的，驻队律师将代理申请法院强制执行。截至今年6月，沙河执法队驻队律师已代理申请法院强制执行案件16宗，法院均已作出同意强制执行裁决。

    在沙河执法队工作两年，驻队律师王跃琼每周至少要随执法队员们外出执法一次。在执法现场，她会对执法队员们的执法行为进行监督，发现问题及时纠错，随时解答执法队员在执法过程中遇到的疑难问题。遇到不理解的市民，她还要进行法律宣讲，化解对方的疑问。

    平时，她还要对案卷进行审核，对执法过程中的法律适用、执法程序、事实证据、程序瑕疵等问题进行指正并提出法律意见。每月她还要对执法队员进行菜单式培训，内容包括执法技巧、执法规范、典型案例分析等。

    在一份由律师事务所出具给执法队的律师意见书中，记者看到，驻队律师对执法现场如何拍照、哪里该拍特写、录像里要有几名执法队员、该如何制作勘察笔录等诸多执法细节上，都给出了详细的指导。

    唐恩明告诉记者，律师驻队模式实施以来，案件数量和执行率大幅上升，2014年7月至2015年年底，执行到位案件数量剧增至595件，执行率高达97.48%，同时，暴力执法、暴力抗法数量显著减少。据介绍，2013年仅发生于沙河街道辖区的暴力抗法事件就有38件，其中90%以上发生在白石洲村。而律师驻队后的2014年，暴力抗法仅有2件，2015年则只有1件。

    “最高兴的是，有了驻队律师的贴身服务，一年多来，我们队员的业务水平和法律素养有了明显的提高。”律师驻队模式实施以来，白石一街如今顺畅了好多，从南到北，只需几分钟就可以通过，一位曾因占道经营被罚款8000元的小老板也不再抱怨，路顺畅了，大家的生意都更好做了。

    不仅在查处小商贩违章占道经营上，即使在“拆除违建”等重大执法事项上，“律师驻队”模式的效果也正逐渐显现出来。

    在沙河街道辖区，有一家汽车修理厂，由于土地变更等原因，过去12年，市区两级曾16次对这家本应拆除的修理厂下达过清理决定，但都没有执行成功。驻队律师介入后，指导执法队员对这一案件进行了充分准备，并制定了严密的行动方案，最后迫使对方主动配合完成了拆迁工作。

    由于有效缓解了城管执法中普遍存在的执法难、执行难等痼疾，沙河街道执法队首创的律师驻队模式很快引起了上级关注。

    2015年，深圳市城管局联合司法局下发了联合推广“律师驻队”工作模式的指导意见，要求到2016年年底，80%的街道执法队采用该模式，记者发稿时，这一数据已经达到89%。深圳市城管局副局长覃文生告诉中国青年报·中青在线记者，今年内，深圳有望在街道执法队百分之百实现律师驻队模式。

    这位负责人表示，在城市管理方面，破解执法难，最根本的办法还是回到法治轨道上，用法治的思维、方式、手段开展城市管理和执法。

    深圳市城管监察支队支队长冯增军对记者表示，律师驻队模式对执法队员起到了很好的倒逼效果，使执法更加规范，但这一模式仍是阶段性的。在他看来，城市管理水平的提升，最终要依靠执法方式和执法理念的转变，从管制转向服务。

    据了解，未来对有固定摊位门店商贩的违法行为，深圳将不再采取扣押物品的执法方式，将严格按程序作出行政处罚决定，拒不执行的，城管部门将通过申请法院强制执行等司法手段解决，对于流动小商贩，作为城市生活的补充，也将给予一定程度的容忍。

    谢挺告诉记者，目前，他所里的驻队律师团队已有16人，已入驻南山区5个街道执法队，这种服务模式，有望延伸到城管之外的其他行政执法领域。