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中国城市化进入加速阶段，公安面临的基层治理任务呈现出爆炸性的增长，这直接导致基层警力严重不足、基层警察长期超负荷工作等严重问题。辅警的出现，正是基层警力捉襟见肘的必然结果。
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近日，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求，明确指出，辅警履行职责行为后果由所在公安机关承担。公安部亦依据这一《意见》着手对辅警队伍进行清理整顿。这一系列政策的推进引起了中国社会的普遍关注，也释放出当代中国推进法治建设、直面现实治理难题的强烈信号。
中国的辅警制度由来已久，其产生的主要原因大致可以归纳为两个方面：
其一是基层公安治理任务过重导致的警力紧张的问题。长期以来，中国的公安制度始终带有比较浓厚的全能国家时代的色彩，虽然经过了多次改革，但仍然在专业分工、精细化分工上与完善的现代警察制度存在一定距离。这导致了在基层执法的实践中，公安部门承担了大量非警务的治理任务，如户籍管理、流动人口治理、社区治理等。在执法资源有限的情况下，管的事情越多，管不过来的也就越多。尤其是近几十年以来，中国城市化进入加速阶段，公安面临的基层治理任务更呈现爆炸性的增长，这直接导致了基层警力严重不足、基层警察长期超负荷工作等严重问题。辅警现象的出现，其实正是基层警力入不敷出所造成的必然结果。
其二是在目前公安治理结构当中警力分配的问题。在当代中国的社会治理体系当中，资源优先向上而非向下倾斜一直是一个难以解决的问题。越是级别高的单位，往往编制越多、办公条件越好、经费越充足，而越是承担实际治理职责的一线单位，越是编制少、办公条件简陋、经费匮乏。派出所缺编制、缺经费，养不起人也留不住人，已经成为相当普遍的现象，如果没有辅警，一些单位可能连基本的执法任务都难以完成。其实辅警现象并不是公安所独有，消防系统同样存在着类似的现象。
随着中国社会法治意识的提高，民众对于不专业、不规范的执法行为越来越难以接受。加强对辅警现象的治理、清理整顿辅警队伍，对于提升中国执法队伍的素质与形象无疑有着重要意义。然而，如果不解决辅警现象产生的根源，那么就仍然难以摆脱要么“无力维护社会治安”，要么“只能接受低素质业余执法者”的两难处境。
辅警问题的治理关键在于理顺三个关系：
其一、为公安机关减负。让公安机关从非警务的社会治理当中解放出来，能够在真正需要专业警察执法的地方集中投放资源。
其二、调整头重脚轻的治理结构。让一线部门有更多的资源、更多的编制、更好的待遇，能够用得起人、留得住人。
其三、理顺国家、市场与社会的关系。一方面，在党和国家的领导下，在公安机关的协助下，积极扶持、鼓励良性的基层社会自治，让民间团体成为化解纠纷、稳定社会秩序的担当者。另一方面，则是要充分利用政府采购、PPP等模式，将条件合适的公共服务市场化，从而引入市场力量来增大社会治理资源的供给。
法治不仅需要面子，而且也离不开里子。治理辅警乱象同样不能光考虑面子，也要注意到面子之下的里子。
（作者为国际关系学院副教授、中国与全球化智库研究员）
