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7月20日，俄罗斯总统普京签发了《2030年前海军活动领域的国家政策基础》（以下简称《海军政策基础》）。其中最引人注目之处是提出了俄罗斯海军的建设目标：不允许其他任何国家的海上力量相对俄罗斯海军具有显著优势，且在作战能力上居世界第二位。
俄罗斯是陆上领土面积最大的国家，且濒临三大洋，拥有3.4万公里长度的海岸线，也是传统的海洋大国和强国。海洋与俄罗斯的国家安全和利益、社会和经济发展密切相关。受苏联解体影响，俄罗斯海军舰队规模大幅缩小，海外基地体系丧失。但是，依仗继承自苏联海军的实力基础，俄罗斯海军仍可位居世界一流海军之列。
进入21世纪，俄罗斯的海上安全形势不断恶化，相应地，俄罗斯海军也面临着愈发严峻的威胁与挑战。基于此，俄罗斯确立了海洋强国战略，重建强大海军成为民族共识。《国家安全战略》《海洋学说》《军事学说》等俄罗斯国家和军队层面的战略性文件中都反复强调这一点。
建设和保有一支强大海军，需要在国家层面进行统筹、规划、实施和保障。海军是战略性、国际性军种，海军武器装备的技术复杂、造价高、研发和战斗力生成周期长，海军的建设和使用应着眼国家的军事、政治和外交需求，有相对稳定的国内外政治环境为条件，国民应具备较强的海洋意识和国防意识，国家的经济、科技、工业等领域应能够提供长期的物质支持，并制定相应的法规政策作为依据和予以保障。
经济实力的增强和国防工业的恢复，为俄罗斯实施海洋强国战略和建设强大海军提供了物质基础。近年来，受金融危机、油价下跌、地缘冲突、西方制裁的影响，俄罗斯重新装备海军遇到较大困难，但北风之神级战略导弹核潜艇、亚森级多用途核潜艇等项目仍然得以顺利实施。
此次出台的《海军政策基础》，可视为上述国家和军事战略在海军活动领域的细化和落实，并为俄罗斯海军的建设和使用提供指导。《海军政策基础》明确了俄罗斯海军在保证国家安全和利益上的重要作用，对未来中短期内俄罗斯面临的海上安全形势和威胁作出了判断，提出了俄罗斯海军的建设目标、使命任务和发展方向。
俄罗斯面临的四大海上安全威胁
《海军政策基础》认为，2030年前，在政治、经济、外交、军事等几乎所有人类活动领域，各国将围绕海洋展开激烈竞争，由此引发的矛盾日趋尖锐，使得海上安全形势发生重大变化，即现有的海上安全威胁依然存在，还将出现新的海上安全威胁，海上安全形势将愈发不稳定。主要体现在四方面。
第一，美国及其盟国将继续掌控全球制海权，并保持其海上力量相对任何国家的压倒性优势，这不可避免地对俄罗斯的海上安全、利益诉求构成威胁和挑战。
第二，在俄罗斯濒海地区及其周边海域，美国以及其盟国可能会对俄罗斯提出领土要求。俄罗斯与加拿大、挪威等北约成员国在北极地区存在领土争端。乌克兰决意加入北约和欧盟，并寻求收复克里米亚，西方也将克里米亚和乌克兰问题作为与俄罗斯战略博弈的长期抓手。
第三，俄罗斯通向世界海洋的战略通道可能被封锁。俄罗斯的海洋地理条件复杂，除通航能力差的北冰洋，自本土港口通向其他三大洋的海上战略通道，均被美国及其盟友掌控。目前，俄罗斯与西方关系已经降至冷战结束以来的最低点，在其周边毗邻大洋的巴伦支海、挪威海、波罗的海、黑海、日本海等海域，俄罗斯海军承受着较大的西方军事压力。
第四，在俄罗斯周边海域，暴力极端主义、海盗、非法捕捞、走私、贩毒、放射性物质扩散等非传统安全威胁加剧。进入21世纪，上述非传统安全威胁已上升到与“国家间的对抗和冲突”这类传统安全威胁同等重要的地位，而俄罗斯周边的中东、北非、高加索、巴尔干等地缘热点地区，正是非传统安全威胁的策源地和高发地。
俄罗斯海军的使命任务和能力要求，均以美国海军为参照
进入信息化时代，海军需要承担更为多样化的任务，遂行种类非常广泛的行动，但是，海上作战仍然是海军的终极使命，高端、高强度、远海大洋作战能力仍然是衡量世界一流海军的重要标准。
俄罗斯海军的使命任务和能力要求，均以美国海军作为参照。《海军政策基础》认为，拥有强大海上力量和完备海外基地体系的国家，其全球性海上优势地位将得到进一步巩固，且其在俄罗斯周边海域的存在和活动，可能危害俄罗斯的国家安全和利益，因此，俄罗斯必须拥有一支可与全球最强大海上力量相匹敌的海军。
《海军政策基础》要求：平时和危机时期，俄罗斯海军应通过在远海和大洋海域部署兵力集群并采取有效行动，减缓敌人自海洋方向上对俄罗斯及其盟友施加的军事压力并制止其入侵；战时，在近海、远海和大洋海域，俄罗斯海军均应有能力与拥有高技术武器装备的海上敌人或敌方联盟对抗，通过给其造成不可承受的损失，迫使其终止军事行动。
为履行上述使命，《海军政策基础》要求：俄罗斯海军应持续提高武器装备的现代化水平和现代化武器装备的占比；有能力与实力相近的敌人打常规海上战争；始终保持核武器处于较高的战备状态并可在任何情况下投入实战使用。
《海军政策基础》明确：2025年前，俄罗斯海军主要武器是远程高精度导弹；2025年后，将普遍装备高超音速武器和无人机、无人水下航行器等自主无人系统。目前，“锆石”高超音速导弹研发进展顺利并将实战部署，多个型号无人机的作战效能已在叙利亚战争中得到验证。
俄罗斯海军被定位为一支区域性而非全球性的海上力量
在俄罗斯2015年版《海洋学说》中，大西洋、北极、太平洋、印度洋、里海和南极被确定为关乎俄罗斯国家安全和发展的重点海洋方向。据此，俄罗斯海军主要就是在这些海洋方向上活动。
在《海军政策基础》中，俄罗斯海军被定位为一支区域性而非全球性的海上力量。实际上，这是基于俄罗斯的海洋地理条件和国家综合实力的理性选择。文件中明确，未来中短期内，黑海和地中海方向，将是俄罗斯海军走向世界大洋的战略突破口。为此，黑海舰队将得到重点建设，并通过加强克里米亚多军兵种军事集群，保障黑海舰队战斗力的发挥。
黑海舰队辖区内的黑海和地中海周边地区，在未来中短期内，分布有多个地缘政治热点，这个地区恐怖主义、民族主义和分裂主义肆虐，局部战争和武装冲突不断，西方支持下的敌对国家与俄罗斯对立。俄罗斯海军选此方向作为战略突破口，不但可有效预防和对抗上述威胁，还可更有效地对全球和地缘政治形势施加影响，发挥俄罗斯作为不容忽视的世界大国应有的作用。
俄罗斯自黑海到地中海东部海域的海上交通线，随着俄军在叙利亚军事存在的增强而得到巩固。叙利亚战争期间，黑海舰队执行了大量的海上运输、区域防空、警戒、打击陆上目标等任务，仅2015年，黑海舰队总航程就超过50万海里，且俄罗斯海军四大舰队均派出舰艇参战，跨战区机动和协同作战能力大幅提高。相比之下，在与西方军事对峙的波罗的海地区，俄罗斯仅有加里宁格勒州一块飞地作为战略支撑点，波罗的海舰队难有大作为；北方舰队和太平洋舰队通向大洋的阻力相对较小，它们面对的主要是与西方同盟对抗这类传统安全威胁。
《海军政策基础》提出的海军建设目标能否实现，主要取决于俄罗斯的经济发展状况，其由于西方制裁、与周边国家关系和地缘冲突等因素的影响，具有很大不确定性。但是，俄罗斯拥有雄厚的国防工业实力和潜力、强大的武器装备研发能力，国民普遍具备民族认同感、国家荣誉感和建设强大海军的共识，国家领导层强有力，国内政局稳定，这些都是其建设强大海军的有利条件。
此外，笔者认为，《海军政策基础》提出的“在作战能力上居世界第二位”的建军目标固然清晰且振奋人心，但难以检验和评估。相比而言，“不允许其他任何国家的海上力量相对俄罗斯海军具有显著优势”的建军目标，更为切实可行并更具可操作性，也更适合作为衡量俄罗斯海军维护国家安全和利益能力的评价标准。
（作者单位：海军工程大学）
