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3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“解释”），解释规定，检察机关提起公益诉讼的身份从“原告”变成“公益诉讼起诉人”。
全国人大代表、江苏省人民检察院检察长刘华认为，这种转变标志着“检察机关提起公益诉讼的法律制度进一步完善了”，此前与法院沟通时，检察机关认为自己“不是一般的当事人，不能用原告的身份”，在解释中，检察机关的意见被采纳。
2015年7月1日，根据十二届全国人大常委会的授权决定，最高人民检察院在北京、江苏等13个省份就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展了为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。
2017年6月30日试点到期后，检察机关提起公益诉讼写进修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，从2017年7月1日起全国推开。
3月9日，最高人民检察院时任检察长曹建明在作最高人民检察院工作报告时表示，两年试点860个检察机关共办理公益诉讼案件9053件，覆盖生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等所有授权领域。
全面推开后，又办理公益诉讼案件10925件，这项改革两年间完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推开5个阶段，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
诉讼制度的创新安排
作为13个省级试点区域之一，江苏在公益诉讼上有诸多经验，江苏办理了全国首例民事公益诉讼，也办理了全国首个进入二审程序的民事公益诉讼。
“以前公益诉讼在国家整个诉讼体制中是缺位的，侵犯公共利益的案件没有人起诉，建立公益诉讼制度后可由社会组织、检察机关起诉，检察机关具有兜底保障性质。”刘华说，如果社会组织未能提起或者没有调查、取证能力，那就由检察机关起诉。“对整个公共利益来说，这是在诉讼制度上的创新安排，消除公共利益保护的空白。”
刘华介绍，公益诉讼改变了检察院以往的工作方式，以前查办犯罪都是公安机关破案，然后再到检察机关，“检察机关都是被动受理案件，现在公益诉讼要靠检察机关主动去发现线索，摸排线索。”
在全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建看来，立法中确立检察机关提起公益诉讼制度，“这在中国特色社会主义司法制度中，增加了非常有特色的制度，在世界各国中独树一帜，颇具特点。”
诉前程序发挥监督作用
汤维建说，从今年的“两高”工作报告中看出，公益诉讼有大量值得肯定的成绩，比如公益诉讼诉前程序发挥功能突出，通过多重程序维护公共利益，支持起诉、督促起诉和提起公益诉讼齐头并进。
据他了解，公益诉讼也曾遭遇一些阻力，比如，检察机关要以行政机关作为被告进行行政公益诉讼，需要当地党委、政府密切配合支持，否则就举步维艰。
“检察机关在这方面有较大的努力和开拓。”汤维建举例说，比如向党委汇报争取党委支持，通过和政府或者政府职能部门，同环境管理部门、食药品管理部门、国有资产管理部门等进行双向协商，签订相关文件。
汤维建认为，公益诉讼要发挥作用，需要自上而下的强有力支持和保障。如果没有国家立法的支持，检察机关提起公益诉讼外部环境的优化就不可能全面，只能是因地而异、因人而异、因事而异。他认为，接下来司法改革要由内部性改革向外部性改革逐步转移，为公益诉讼的发展营造良好外部环境。
2017年3月，在对一次垃圾堆放场污染行政公益诉讼案中，检察机关通过诉前圆桌会议的方式，邀请相关职能部门与会，最终督促政府17天内清理违法堆放的生活垃圾4000多吨。
“诉前圆桌会议是一种机制创新。”在全国人大代表、福建省人民检察院检察长霍敏看来，公益诉讼中，检察机关与行政机关的目标是一致的，“这有利于将问题解决在基层，提高司法效率，减少司法成本，形成人民检察院公正司法与行政机关严格执法以及相关社会组织、社会各界的良性互动。”
霍敏感到，试点以来，检察机关提起诉前程序后，行政机关主动整改的占九成以上，对检察建议的态度也发生了积极变化，“态度更加重视、回复更加及时、整改更加到位”。
在他看来，公益诉讼制度使检察建议有了刚性保障，“检察机关提起公益诉讼制度，由诉前检察建议程序和提起诉讼程序组成。其中，前者是必经前置程序，后者是检察机关进一步履行监督职责的跟进程序。”
霍敏说，公益诉讼诉前检察建议内容更加具体详实，一般会明确指出行政机关行政违法的主要内容，以及整改具体时间、措施等事项，这样既提高了行政机关的重视程度，也为其整改明确了方向，从而提高整改效率。
“牢牢把握公益诉讼目的，不是简单‘就案办案’，而是将提起诉讼与跟进监督相结合，促进依法行政、严格执法。”霍敏说。
诸多瓶颈亟待破题
“检察机关公益诉讼工作取得了良好开端，但同时也存在一些短板和瓶颈。”霍敏说，公益诉讼制度虽已建立，但配套制度措施仍不完善。调查取证缺乏刚性保障手段，调查核实意识不到位、调查核实缺乏有效操作规范、办案力量亟待加强，办案人员能力有待提高，办案思维、知识储备、业务素质等还不能完全适应全面开展公益诉讼工作的新要求。
霍敏建议，加强公益诉讼专门人才队伍建设，建立专门的公益诉讼人才库，并做好公益诉讼培训工作，向基层一线倾斜，全面提升办案能力，加强公益诉讼办案保障力度，将有关设备采购资金和鉴定经费列入年度预算，积极推动财政部门在经费上予以支持。
刘华关注的是环境公益诉讼案的鉴定难、鉴定贵问题。她说，公益诉讼中，环境问题技术性和专业性较强，对环境损害后果的鉴定评估、环境损害行为与损害结果之间因果关系的证明都非常专业，有的案件鉴定费用几十万元甚至上百万元。
为此，她建议“两高”能够积极推动建立环境公益司法保护专项基金来解决此问题。司法机关在诉前申请使用专项基金进行相关鉴定与评估，待法院判决后由损害方支付有关费用。
“公益赔偿金究竟归属于哪个部门，怎么管理、怎么使用等是个问题，现在实际当中的做法非常不统一。”汤维建提出，对公益诉讼赔偿款加强管理，建立公益赔偿基金，国家统一管理，无论是检察机关还是社会组织，通过提起公益诉讼获得的赔偿款，应该统一管理、统一使用，提高资金使用效率。
汤维建认为，公益诉讼涉及的专业性问题较为特殊，不能通过分散的鉴定机构进行鉴定，而是应该建立自上而下的，具有统一鉴定机构、鉴定体系和鉴定制度的“国家队”，来专门负责公益诉讼鉴定事宜。
“提起公益诉讼，告本身不是目的，保护公益、恢复受损的公益才是根本。尤其是涉及环境的公益诉讼案件，修复治理尤为重要。”刘华说。
尽管法律确立了“谁损害、谁治理”的原则，但涉及大气、水环境、土壤的修复治理，非常专业，有的也需要漫长过程，实践中操作起来比较复杂，谁来组织实施、谁来监督执行、修复达标与否由谁来评估认定，这些目前实践中尚不明确。
她希望“两高”能就这一问题进一步加强深入研究，加强与有关部门沟通，积极推动建立操作性强的环境公益诉讼案件修复制度。
中国青年报·中青在线记者 李超 卢义杰
