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近3年来，全国法院受理的一审行政案件中，涉及规范性文件附带审查的3880件，最高人民法院10月30日举行的新闻发布会公布了这个数据，并同时公布9起行政诉讼附带审查规范性文件典型案例。最高人民法院相关负责人称，规范性文件是行政行为的依据源头，纠正违法和不当的行政行为，应从审查和纠正源头开始。
2015年5月1日开始实施的修改后的行政诉讼法赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了法院审查规范性文件是否合法的判断权。该法第53条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可以一并请求对该文件进行审查。
修改后的行政诉讼法实施3年多后，最高人民法院首次公布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例和数据。最高人民法院行政审判庭庭长黄永维透露，2016年1月到今年10月，全国一审行政案件收案数为651544件，其中规范性文件附带审查3880件。
“这组数据说明，当前规范性文件任性的情况比较常见，对规范性文件的审查是司法监督需要重点关注的领域。下一步，法院行政审判工作将通过加强对规范性文件的司法监督，促进规范性文件质量的提高。”黄永维说。
此次公布的典型案例中有一起是山东省五莲县社保不予报销医疗费用案件，当地社会医疗保险事业处依据《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》第五条第二款的规定，认为所就诊的医疗机构不属于政府举办的医疗机构，决定不予报销，但法院审查后认为，该依据不符合上位规范性文件的规定，不能作为认定行政行为合法的依据，撤销了社会医疗保险事业处的答复。
事情发生在4年前。2014年4月，五莲县居民徐云英的丈夫刘焕喜患肺癌晚期并发脑转移，先后两次入住淄博万杰肿瘤医院治疗，3个月后医治无效去世。在淄博万杰肿瘤医院住院治疗期间，产生医疗费用10万余元。2014年7月21日，徐云英申请五莲县社会医疗保险事业处给予办理新农合医疗费用报销，但当地社会医疗保险事业处决定不予报销。
徐云英认为，五莲县社会医疗保险事业处不予报销所依据的政策规定不符合省、市相应政策规定的精神，侵犯其合法权益，为此向五莲县政府提出行政复议申请。五莲县政府认为五莲县社会医疗保险事业处的《书面答复》符合规定，决定维持该《书面答复》。随后，徐云英起诉至法院，请求撤销五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》，同时，对五莲县社会医疗保险事业处所依据规范性文件的合法性进行审查。
山东省日照市中级人民法院二审认为，《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》规定“参合农民到市外就医，必须到政府举办的公立医疗机构”对行政相对人的权利作出了限缩性规定，不符合上位法规范性文件的相关规定，不能作为认定行政行为合法的依据，《书面答复》应予撤销。
关于徐云英提出的新农合医疗费用依据上位规范性文件的规定应否报销，二审法院认为需由五莲县社会医疗保险事业处重新审查并作出处理。
最高人民法院行政审判庭审判长梁凤云表示，判断规范性文件与法律法规是否冲突，法院主要从制定主体、制定目的、制定过程是否符合规范、是否明显违法等情形进行审查。
他结合此案分析，“依据山东省卫生厅、民政厅、财政厅、农业厅《关于巩固和发展新农合医疗制度的实施意见》规定，三级以上新农合定点医疗机构在全省范围内互认，参合农民通过签订协议互认一、二级新型农村合作定点医疗机构，可享受当地规定的同级别新农合定点医疗机构补偿比例。《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》规定限缩了行政相对人选择就医的权利，不符合上位依据的相关规定，不能作为认定涉案行政行为合法的依据。”
最高人民法院公布的其它8起典型案例探讨了附带性审查的原则和法律界限以及可采用征求制定机关意见等审查方式。最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇说，“规范性文件附带审查是新行政诉讼法创设的全新制度，审查的内容是规范性文件的合法性，维护公民、法人或者其他组织挑战他们认为不合法的规范性文件的合法权益。”
修改后的行政诉讼法虽然赋予了法院在行政审判中附带审查“红头文件”合法性的权力，但由于缺乏明确的程序指引，这项制度实施效果不佳。最高人民法院今年2月7日发布《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（以下简称“解释”），明确提出规范性文件不合法的，法院可以向制定机关提出修改或者废止的司法建议。
行政规范性文件俗称“红头文件”，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，因套以象征行政机关权威的“红头”，故称“红头文件”。实践中，这类文件数量最多、使用范围最广，但有的地方政府利用红头文件扩权、增加老百姓义务、限制其基本权利，遏制乱象丛生且缺乏有效监督的红头文件的呼声一直较高。
解释对相关条款予以细化，基本理念是：既维护合法行政规范性文件的效力，又防止不合法条款进入实施过程。
解释明确了规范性文件制定机关的权利，即法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法，应听取制定机关的意见，制定机关申请出庭陈述意见的，法院应当准许，行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止法院对规范性文件进行审查。
解释明确了规范性文件审查的具体方式，即法院对规范性文件一并审查时，可从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。解释明确，行政诉讼法第64条规定的“规范性文件不合法”具体包含的情形是：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。
解释明确了规范性文件不合法的处理方式。法院审查认为规范性文件不合法的，不作为法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议，法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级法院备案。
解释还明确了规范性文件审查的审判监督程序。各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
中国青年报·中青在线记者 王亦君
