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10月31日，美国国防部长马蒂斯和韩国国防部长郑景斗在美国签署两国军事“同盟指导原则”文件，确认韩国未来将接替美国，领导两国军事联合指挥部。韩国政府过去多次推迟从美军手中收回军队“战时指挥权”，这一次指挥权能顺利交接吗？
韩国军队指挥权不掌握在自己手中是历史原因造成的。1953年7月27日，朝鲜战争参战各方在板门店签署《朝鲜停战协定》。同时，美国和韩国结成军事同盟，时任韩国总统李承晚将韩国军队指挥权交给“联合国军司令部”。自此，美国和韩国军事同盟的最高军事指挥权即由美军掌握。
冷战结束后，韩国国民反对美国驻军的声浪日渐高涨，韩国经与美国协商，于1994年达成协议，从美军手中收回平时作战指挥权。但当时的朝鲜半岛南北对峙严重，韩国无力也不愿完全承担战争风险和责任，美国和韩国双方商定，在战争危机出现时和战时，仍由美国和韩国联盟司令部行使作战指挥权，而联盟司令部司令由美军担任。
2005年，美国小布什政府首次提出韩国军队的“战时指挥权”移交问题，2006年上任的韩国总统卢武铉积极响应，要求进一步调整美国和韩国在两国军队指挥权限上的分配，重新定位美国在朝鲜半岛扮演的角色，以使美国和韩国在更加平等的基础上进行军事合作。美国和韩国于是商定，从2012年4月17日起，韩国担负起本国的防卫责任，即在无论是停战、战争危机以及战争发生的情况下，韩国对本国军队行使完全的指挥权。
然而，因朝鲜半岛局势持续紧绷并越来越紧张，韩国对自身国防能力的信心不足，继任韩国总统及政府在军队“战时指挥权”移交问题的态度转向消极。2010年6月，时任韩国总统李明博在出席G20峰会期间，向美国总统奥巴马提出，要求将韩国军队“战时指挥权”移交时间期限从2012年4月17日推迟到2015年12月1日。
但到了2014年年底，时任韩国总统朴槿惠及政府，再次向美方提出将韩国军队“战时指挥权”移交时间推迟3年。随后，又与美国进行第二次协商并达成正式协议，将原定于2015年年底的韩国军队“战时指挥权”移交期限，推后至2020年。
2017年5月，文在寅宣誓就任韩国总统。文在寅主张积极改善南、北关系，以和平方式解决朝鲜半岛问题。其上任以来特别是以今年年初韩国平昌冬奥会为契机，半岛紧张局势出现了显著缓和。同时，文在寅政府一再向美国政府表示，希望提前完成美军向韩国政府军队“战时指挥权”的移交。
韩国于1994年收回军队平时指挥权，已经建立军队平时指挥体系。但是，平时指挥权与战时指挥权有显著区别。
从指挥内容上说，平时指挥权仅限于韩国军队的建设和训练，与驻韩美军的联合训练和联合军演的指挥权，还控制在美军手中。而且，战时指挥权才是指挥部队遂行作战任务的权限，即真正的军事指挥权。构成战时指挥的要素主要包括指挥理念、指挥系统和指挥流程等，在这些方面，韩国军队对美军有依赖，驻韩美军对韩国军队处于主导和控制地位。
按照美国和韩国当下达成的共识，即使在韩国收回军队“战时指挥权”之后，美军在韩国仍然保持2.85万人的规模，主要包括陆军、海军、海军陆战队、空军及特种作战部队。其中海军为第七舰队的一个支队，空军为第七航空队下辖两个战斗机联队，陆军为第八军第二步兵师；武器装备主要包括战斗机90架、攻击直升机40架、坦克50辆、装甲车130辆、“爱国者”导弹3040个发射单元。可见，无论人员还是装备，驻韩美军都是西太平洋和东北亚地区非常重要的军事存在。
按照美军的设想，在战争条件下，美国以及驻韩美军主要有三方面任务：一是确保人员与装备的安全；二是在危机到来时慑止战争并在作战中取得胜利；三是凭借驻军和作战取胜确保美国在东北亚及西太平洋地区的影响力。
也就是说，驻韩国美军及美国、韩国联军的指挥权问题，不仅与美国、韩国有关，更与美国区域战略和区域局势演变紧密相关。因此，它不仅是军事问题，还是政治问题。对美国而言，仅仅从军事角度，甚至从军事角度的最低层次，即确保驻韩美军人员与装备的安全方面考虑，将所属部队和装备的指挥权交给韩国，都是不可思议的。
根据美国与韩国10月31日签署文件所达成的协议，韩国将派出一名四星将军领导美军移交作战指挥权后的美军、韩国军队联合指挥部，美军指派一名同等级别的将官担任副手。两国将在明年对韩国的作战能力和领导联盟指挥部的能力进行验证，以确定美国向韩国移交“战时指挥权”的具体时间。
这一协议已经与文在寅于2018年年底收回韩国军队“战时指挥权”的诉求相距甚远。根据协议，两国将于2019年开始对“韩国的作战能力和领导联盟指挥部的能力进行验证”，“验证”过程需要多少时间尚难断定，从韩国现有军力及指挥能力来看，“验证”的结果是否“合格”更是难说。
文在寅政府在这个问题上处于两难境地，一方面，收回本国军队的“战时指挥权”具有国家主权完全独立的指标性意义；但另一方面，凭韩国的现有国防力量又难以保障国家安全，美国及美军所提供的安全承诺，对韩国仍然不可或缺。因此，所谓韩国政府收回军队“战时指挥权”，无论后续如何发展，其实没有太大的实质意义。
（作者单位：国防科技大学信息通信学院）
吴敏文
