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近日，文化和旅游部等17部门联合印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（以下简称《意见》），提出各地从农村实际和旅游市场需求出发，强化规划引领，完善乡村基础设施建设，优化乡村旅游环境，丰富乡村旅游产品，促进乡村旅游向市场化、产业化方向发展，全面提升乡村旅游的发展质量和综合效益，为实现我国乡村全面振兴作出重要贡献。
《意见》是贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的重要举措，将有效推动乡村旅游提质增效，促进乡村旅游可持续发展，加快形成农业农村发展新动能。
它明确了促进乡村旅游可持续发展的五项措施，包括：加强规划引领，优化区域布局，促进乡村旅游区域协同发展；完善基础设施，提升公共服务，改善乡村旅游环境，促进乡村旅游便利化；丰富文化内涵，提升产品品质，丰富乡村旅游产品类型，提高乡村旅游服务管理水平；创建旅游品牌，加大市场营销，培育构建乡村旅游品牌体系，创新乡村旅游营销模式；注重农民受益，助力脱贫攻坚，探索推广发展模式，完善利益联结机制。同时，还明确了推进乡村旅游可持续发展的保障措施，包括完善财政投入机制、加强用地保障、加强金融支持、加强人才队伍建设。
《意见》要求，各地各部门要把乡村旅游可持续、高质量发展作为实施乡村振兴战略的重要举措，统筹乡村旅游发展工作，结合实际出台落实意见或实施方案，明确部门工作职责，建立督导机制，形成推动乡村旅游发展的强大合力，推动各项任务贯彻落实。
乡村旅游是旅游业的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的重要力量，多位专家学者从加快推进农业农村现代化、城乡融合发展、贫困地区脱贫攻坚等方面对《意见》发挥的重要作用进行了解读。
打造生态田园
中央民族大学旅游管理教研室张瑛教授认为，《意见》是对党的十九大提出的实施乡村振兴战略的进一步落实。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体部署，要求乡村旅游在产业、生态、乡风、治理、生活方面有更多作为。产业兴旺是根本基础，要通过乡村休闲旅游产业的发展，丰富乡村旅游产品，做大做强乡村观光旅游业、休闲旅游业、养老旅游业、乡土特色旅游产品、创意旅游产品等，吸引更多的资本、技术和人才到农村去；生态宜居是首要问题，要注重开发与保护并举，通过发展乡村旅游，加强农村自然生态和文化生态环境的保护，留住青山绿水和田园风光。
中国科学院地理科学与资源研究所钟林生研究员认为，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，生态环境与乡村旅游相辅相成，因此在乡村旅游发展过程中，必须把保护生态环境放在优先位置，必须尊重自然、顺应自然、保护自然，只有生态环境保护好了，乡村旅游才有可持续发展的资源与环境基础。同时，通过生态旅游推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的有机统一。
“《意见》非常准确地抓住了当前乡村旅游存在的一些问题及症结，提出因地制宜、特色发展。从农家乐到田园综合体，乡村旅游取得喜人成绩的同时，也存在乡村文化流逝、千村一面等问题，影响了可持续发展。《意见》指明了乡村旅游产业提档升级的方向，真正把农民劳动生活、乡村风情风貌、农业产业特色体现出来，把乡村旅游业态打造成农民就业增收、实现乡村振兴的新增长极。”北京大学战略研究所副所长窦文章教授说。
注重农民受益，助力脱贫攻坚
中国科学院旅游研究中心总规划师宁志中说，随着我国城镇化水平的不断提高，乡村旅游的市场规模将持续扩大。我国大约70%的旅游资源分布在乡村，特别是一些“老少边穷”地区，旅游资源丰富，但开发率较低，乡村旅游开发潜力巨大。以资源和市场为导向，优化乡村旅游区域布局，将乡村旅游纳入区域社会经济发展规划，促进乡村旅游规模化、集群化发展，对于区域乡村产业振兴具有重要意义。
在“完善基础设施，提升公共服务”方面，《意见》提出，提升乡村旅游基础设施，完善乡村旅游公共服务体系。窦文章认为，该措施有利于优化乡村旅游可持续发展环境。一方面，通过提升乡村旅游基础设施，不但能有效改善旅游接待服务环境，也能够有效提升农民的生活环境；另一方面，通过完善乡村旅游公共服务体系，不但能为游客提供便利的旅游服务，同时也能带动乡村相应公共服务体系的建设。
北京第二外国语学院旅游管理学院唐承财副教授分析认为，完善乡村旅游基础设施有助于改善乡村旅游市场环境，营造良好的招商引资环境，形成多主体参与乡村旅游建设的模式，带动乡村旅游发展活力。从硬环境和软环境两方面提升乡村旅游公共服务体系，有利于给游客提供更加便利、舒适的旅游公共环境，提升游客满意度，为乡村旅游的持续发展营造良好的市场形象。
在“注重农民受益，助力脱贫攻坚”方面，《意见》提出，探索推广发展模式，完善利益联结机制，让农民更好分享旅游发展红利。
“只有让农民参与其中，并从乡村旅游发展中受益，乡村旅游的发展才最有价值和意义。”中国旅游研究院产业所吴丽云副研究员说，多方参与的模式，可以将不同利益主体融为一体，有效发挥各自的优势和特长，从而实现资源的最优化利用，乡村旅游效益的最大化发挥，实现农民致富、投资者获得合理回报、乡村环境持续美化的共赢格局。
“《意见》中最让我关注的措施是‘注重农民受益，助力脱贫攻坚’。尤其是《意见》中提出的推动本地村民与旅游者对环境与服务的共享。也正因如此，旅游的发展才能够惠及更多的乡村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，从而保证乡村旅游的可持续发展。”中国社会科学院旅游研究中心副主任刘德谦说。
强化四项要素保障
乡村旅游是旅游业的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的重要力量，在加快推进农业农村现代化、城乡融合发展、贫困地区脱贫攻坚等方面发挥着重要作用。《意见》在整合资金资源、强化要素保障方面，明确了四方面内容，即完善财政投入机制，加大中央基建投资向乡村旅游项目倾斜；加强用地保障，各地将乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划；加强金融支持，鼓励金融机构为乡村旅游发展提供信贷支持，扶持乡村旅游龙头企业发展；加强人才队伍建设，将乡村旅游纳入各级乡村振兴干部培训计划，加强对县、乡镇党政领导发展乡村旅游的专题培训。
吴丽云认为，强化要素保障提出的四条内容是针对当前制约乡村旅游发展的根本性因素提出的，属于对症下药。“内容的提出有利于真正解决制约乡村旅游快速优质发展的问题，推动乡村旅游产业的健康发展，并借助乡村旅游的带动作用，实现农民增收，贫困户脱贫，早日实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的战略目标。”
北京联合大学旅游学院李柏文教授也认为，强化乡村旅游要素保障对乡村振兴具有重大的意义。“长期以来，资金、土地、人才、知识等要素发展不足、不充分，是制约我国乡村地区发展的主要原因，城乡要素对流机制未形成。此次《意见》针对瓶颈问题，重在补短板，乡村旅游将成为生产要素集聚流动的平台，将成为乡村振兴的先导产业，发挥示范和带动效应，形成一种重要的城乡要素交换与流动的机制，从而为推动乡村振兴提供产业动力，实现乡村振兴的可持续发展，造福亿万百姓。”
“资金、土地、人力是任何经济活动开展中三个必要的核心要素，对于乡村旅游尤其如此。”北京第二外国语学院旅游管理学院冯凌副教授分析认为，由于乡村旅游资源相对分布零散，需要较大的投资进行整合和提升开发，在“最严格的土地管理制度”下需要一定的土地利用弹性指标配套服务设施，需要一批有情怀、有能力、有经验的投资人下乡进行示范性开发，从而带动当地老百姓不断提高建设经营和管理服务水平。
疏通落实难点
吴丽云分析现存难点主要有两方面：一方面是土地使用中的规划衔接，“多规合一”并未在各地有效实现，乡村旅游规划与土地利用规划如何实现有效对接还有一定难度；另一方面是金融支持，乡村旅游发展中很多贷款规模小，盈利存在不确定性，与金融机构防范化解金融风险存在冲突，如何有效衔接也有难度。李柏文认为，培养一批扎根乡村的旅游人也非常关键，因为他们既是人才更是主人。
为让《意见》保障要素更好地落实到位，冯凌提出三点建议：一是多部门合作，切实将脱贫攻坚、乡村振兴战略中的资金向乡村旅游开发建设倾斜，在农、林、水利、交通等设施建设中预置旅游服务功能。政府性金融部门如各地农行、农商行、信用社要针对性设计农民能贷、好贷的金融产品；二是地方要将乡村旅游项目建设用地纳入规划和计划，允许利用村集体建设用地、农业设施配套用地、“四荒地”和农民自有宅基地建设乡村旅游项目；三是开展旅游培训送教下乡活动，号召旅游院校、规划机构、民间组织和热心的专业人士下乡，为基层旅游部门和乡村旅游从业者送教上门。
李柏文认为，“在财政投入方面如果能形成立法，则引导效果将非常巨大”。在他看来，土地利用方面，要积极探索生态红线的新画法，处理好生态保护与发展的关系，倡导就地城镇化，适度城镇化，要去地产化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的优势，激发乡村旅游消费，提高旅游投资回报率；在人才培养方面，合理引进管理、运营、技术、市场等短缺人才，可借鉴深圳大鹏区开办社区旅游学校的经验，形成乡村旅游人才培养基地。
中国青年报·中青在线记者 鄢光哲
