韩美防卫费分担谈判为何多次“谈崩”

    1月8日，韩国国防部长郑景斗与美国代理国防部长沙纳汉通电话，认为“在任何情况下，韩美同盟关系和联合防卫态势都绝不会动摇”。韩美两国防长的表态，既是沙纳汉履新进行工作沟通的“规定动作”，也可视为韩美第十份《防卫费分担特别协定》谈判破裂后的“战后宣言”。

    2018年3月至12月，韩美两国就签订第十份《防卫费分担特别协定》进行了10轮谈判，因对协议“总体规模”存在分歧，双方未能达成最终协议。这不仅将使驻韩美军在2019年可能面临“停摆”，也让人们对韩美军事同盟的未来生疑。当前朝鲜半岛局势微妙，韩美双方在防卫费分担问题上互不相让，引发外界高度关注。

    何为韩美《防卫费分担特别协定》

    《防卫费分担特别协定》主要是为了解决韩美两国分担驻韩美军军费问题而产生。朝鲜战争结束后，韩美于1953年10月签订《共同防御条约》，韩国允许美国在韩国领土及其周边水域部署陆海空军。1966年，韩美签署《驻韩美军地位协定》，其中第五条规定韩国向美方免费提供设施和用地，此外的所有费用由美军承担。此后，美军一直按协定内容自行承担驻韩所需费用。

    上世纪70年代美国的全球霸权相对衰落，时任美国总统尼克松提出，让北约和日本等盟国分担美国在欧亚地区的防务成本。1988年，美国以自身财政赤字为由，正式向韩日等盟国提出防卫费分担要求。1991年，韩国政府表示，考虑到“驻韩美军的重要性和战略价值”，最终与美国签订了关于驻韩美军驻扎费用的《防卫费分担特别协定》。从此，美军驻韩费用的一部分转由韩方承担。

    根据协定，韩国承担的防卫费主要包括：驻韩美军雇用的韩国人员工资、装备修理维护和弹药储藏管理费用、美军基地内的营房建设费用等款项。从1991年至今，韩美两国先后签订了9份《防卫费分担特别协定》。

    随着新兴国家的崛起以及美国影响力的相对下降，美国持续抛出“免费搭车论”，要求盟友大幅增加防卫费分担额。近年来，美国多次要求韩国提高驻韩美军费用的分摊比例，从1996年开始，韩方的分担比例每3年大约增加10%，分担额从最初的1.5亿美元提高到2018年的约8.6亿美元。协定的有效期最初为2～3年，到李明博、朴槿惠执政时期延长为5年。

    2014年1月签订的第9次《防卫费分担特别协定》截至2018年12月31日到期。根据协定，韩国每年应分担的防卫费总额约为9300亿韩元，随后4年每年增幅不超过4%。

    出于各自国家利益的考量，韩美两国在防卫费分担方面一直存在分歧。为此，韩美两国会就防卫费总额、年增长率、协议有效时间等问题进行磋商，以签订新的协定，由此也就有了韩美防卫费分担谈判。在美韩防卫费分担问题谈判过程中，美方不断要求韩方增加防卫费分担额。韩方则坚持，韩国对驻韩美军提供的直接和间接经费不少，应当尽可能控制韩方负担的防卫费增长。因此，韩美的防卫费分担谈判也时常被迫拖延。

    特朗普政府“狮子大开口”引发韩国强烈不满

    美国要求韩国增加防卫费分担额的动机是降低维护霸权的战略成本。特朗普就任总统不久就表示，“希望美韩一起努力确保两国公平地分担驻韩美军的费用”。2018年，韩国分担的防卫费提高到9602亿韩元（约合8.6亿美元）。美国对此仍不满意，特朗普称“驻韩美军一年驻扎费用为35亿美元，但韩国仅支付6亿美元”，这直接导致了韩美防卫费分担谈判宣告破裂。美韩双方在驻韩美军防卫费的分担数额、协定有效期、防卫费分担项目等方面存在分歧。

    特朗普执政后，要求韩国将防卫费分担额增加到1.8万亿韩元，这几乎是2.85万驻韩美军全部的军费开支。特朗普政府“狮子大开口”引发了韩国的强烈不满。

    在2018年12月的第十轮韩美防卫费分担谈判中，美国提议将协定有效期由5年缩减为1年。韩国则认为协定一直是5年一签，改为1年一签不合常规。有分析认为，美国将于今年和日本、北约成员国就防卫费进行协商，此举意在与盟友统一防卫费分担标准。

    在此次韩美防卫费分担谈判中，美方坚持要求新增“作战支援”项目，即将战略武器在朝鲜半岛的活动费用作为“作战支持”费计入韩国承担的份额。美方所定义的战略武器包括核动力航空母舰、核动力潜艇、B-1B战略轰炸机、B-2隐形战略轰炸机、F-35隐形战斗机等。这些武器的运营成本高昂，韩方若承担美军战略武器费用，意味着韩国目前分担的驻韩美军防卫费将翻番。韩国认为，防卫费分担的宗旨是向驻韩美军提供稳定的驻屯环境，战略武器问题不属于防卫费分担谈判议题，难以接受美方要求。因此，韩方坚持按以往协定只承担美军基地部分人员工资、基地建设和后勤补给3个项目。

    韩国最终作出让步的可能性更大

    目前，大约有8700名韩国员工向驻韩美军提供行政、技术和其他方面的服务。由于第九份《防卫费分担特别协定》已于2018年12月31日到期，如果今年2月韩美仍未达成一致，那么驻韩美军的韩国员工将在4月面临“无薪休假”。这将是韩美防卫费分担谈判破裂最直接的后果。

    在第十轮韩美防卫费分担谈判破裂后不久，美国总统特朗普连续两天在推特发文，就防卫费分担额问题对韩国施压。

    事实上，2018年以来朝鲜半岛局势发生积极变化，安全局势由高度紧张向逐渐缓和的方向发展，韩国面临的外部安全环境大为改善。这在某种程度上降低了韩国对美国的不对称依赖，对美韩同盟也产生了一定的冲击。虽然美国表示驻韩美军的规模和性质保持不变，韩国也声称驻韩美军问题与签署朝鲜半岛和平协定“毫无关联”，朝鲜也并未将驻韩美军撤离作为弃核的条件，但是随着形势发展，驻韩美军的地位和规模等具体问题恐怕最终还是要摆到谈判桌上，并成为各方协商的难点。

    韩美在历次防卫费分担问题上都是争吵不休，此次谈判也不例外。对于美国而言，如何以最少的成本维护美国的领导地位，是特朗普政府的主要战略考虑。对韩国而言，在防卫费分担问题上只有有限的自主权，不太可能从根本上改变增加防卫分担费用的趋势，韩国最终作出让步的可能性会更大一些。

    （作者单位：国防大学政治学院）

慕小明 来源：中国青年报

2019年01月17日 11 版