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1月22日，美国国家情报总监丹·科茨发布2019年度美国《国家情报战略》报告。《国家情报战略》是美国《国家安全战略》的重要支撑，为未来4年美国情报活动提供战略指导。《国家情报战略》要求美国情报活动必须与国家安全的优先事项保持一致，遵守美国法律，并接受美国国会的监督。
美国情报体系的成长
情报是决策之源，这一点在战时显得更加重要。美国情报机构的成长，几乎都与战争有着密切的关系。
1861年南北战争之后，美国先后成立了海军情报部和陆军情报部。这是美国常设情报机构的起源。得益于大西洋和太平洋两洋环绕的得天独厚地缘环境，在很长一段时间内，美国对发展军备兴趣不大，对相应的情报工作也缺乏热情。1936年，陆军情报部的编制仅有66人，还因经费短缺而难以为继。
对于美国情报工作的发展，二战期间罗斯福总统的私人律师多诺万功不可没。1940年5月，多诺万向罗斯福总统提出《关于建立战略情报局的计划要点》。1941年7月，以多诺万为局长的情报协调局得以成立，随后被改组为战略情报局。
1941年12月“珍珠港事件”爆发，美国情报工作的缺陷暴露无遗。美国民众和政府都深感建立一个出色情报机构的重要性。1942年2月11日，美英联席参谋长会议决定成立美国联合情报委员会。此后，联合情报委员会提议建立一个国家情报机构。1946年1月，美国中央情报组成立。
1947年2月，美国时任总统杜鲁门正式向国会提交《国家安全法案》，要求成立国家安全委员会；并成立中央情报局，在国家安全委员会指导下“行使与国家安全有关的情报职能”。1947年7月，《国家安全法案》获得通过，国家安全委员会的下属机构中央情报局得以建立，中央情报局局长同时担任总统首席情报顾问和国家情报咨询委员会主任。
此后，美国的情报机构迅速发展，归属国家、军队和各部门的情报机构多达17个，包括中央情报局、国防情报局、国家安全局、国家侦察局、陆军情报与保密司令部、海军情报局、空军情报局、海军陆战队情报室等。
“9·11”事件使得美国情报工作面临又一次巨大挑战。“9·11”恐怖袭击调查委员会的报告认为，美国情报体系在应对恐怖袭击和保护国家安全上存在重大失误。为此，协调和加强对情报工作领导的美国情报总监得以确立，并明确国家情报总监由中央情报局局长担任。
“9·11”事件之后，国家情报总监得到制定《国家情报战略》的授权。此前，美国国家情报总监已经分别于2005年、2009年和2014年提出美国《国家情报战略》。这一事实说明，“9·11”事件之后，美国对国家情报工作更加重视，并更加强调在这一方面的战略规划。
新情报战略高度关注新领域
美国最新《国家情报战略》强调美国面临来自太空、网络和其他新兴技术领域的威胁，必须加强相应的情报获取与反情报工作。这一定位本身，是美国国家安全战略和国防战略“从反恐重返大国竞争”的自然延伸。因为只有大国，并且是在这些方面能够与美国展开一定程度竞争的大国，才有可能在这些领域与美国进行竞争。
在信息网络领域，报告一再宣称他国对美国实施了网络攻击。此前，一名俄罗斯黑客被美国司法部提出起诉，并在保加利亚被捕后被引渡至美国。美国司法部指控这名俄罗斯黑客涉嫌参与策划全球性黑客活动，利用广告和恶意软件危害网络，感染了170多万台电脑。由于类似的网络入侵可能产生的灾难性后果，最新情报战略强调加强对信息网络的情报获取和反网络入侵情报工作。
在生物技术领域，新的《国家情报战略》提出美国需要应对五大威胁，包括极端天气以及化学、生物、放射性和核威胁等。为此，新的情报战略提出三大目标：建立一套预警、动员和协调整个政府的方法；保护国家免受新兴生物技术以及化学、生物、放射性和核威胁；维护国际健康与卫生安全等。
在新材料领域，美国康宁公司在先进封装玻璃载体技术方面取得突破，可为电子、汽车和互联设备提供更小、更快的芯片。鉴于这一技术可能给民用电子产业和军用信息技术应用所带来的进步，美国最新《国家情报战略》强调加强这一技术和类似新技术的反情报工作。
在先进制造领域，美国空军第574飞机维修中队在犹他州希尔空军基地的维修站，首次在F-22“猛禽”战斗机上安装了3D打印的钛基支架。该3D打印钛金属部件不受腐蚀，可实现比传统制造部件更快、更低成本的利用。对于军用先进制造技术的反情报工作，无疑是美《国家情报战略》的重中之重。
新情报战略焦虑的成因
迄今，美国拥有世界上最庞大的情报机构。最新《国家情报战略》将中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜列为“主要威胁国家”，认为“战略环境瞬息万变，美国面对日益复杂和不稳定的世界，威胁越来越多样化且相互关联”。在论及美国所面临的诸多威胁时，主要列举了“国际组织弱化、西方民主遭受攻击、政府内部孤立主义弥漫”等，这些方面无一不需要相关情报支持。
通观这份36页的美国《国家情报战略》，可以明显感觉到它对于“美国主导的时代以及1945年后基于规则的国际秩序将告终结”的焦虑。所谓来自中、俄等国家的威胁，不过是这种焦虑必须找到的“替罪羊”和借口。实际上，令人尴尬的是，如果深究《国家情报战略》列举的“国际组织弱化、西方民主遭受攻击、政府内部孤立主义弥漫”的深层原因，却无一不是当今美国政府政策的自然结果。
自特朗普政府上任以来，以“美国优先”为口号，美国政府已经连续退出了一系列双边、多边国际组织和协议。特朗普的任性“退群”行动包括退出TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织、联合国人权理事会等。2018年5月，特朗普不顾欧洲盟国和中国、俄罗斯等签署国家的反对，一意孤行退出了伊朗核问题全面协议。
美国政府退出诸多国际组织和协议的本质，既是美国对一个大国应该承担的国际义务的放弃；也是对“1945年后基于规则的国际秩序”的挑战。这些国际组织和协议框架，要么是二战后国际秩序的一部分，要么是其自然的拓展和延伸。它们之中的绝大多数，都是在二战后秩序的主体体现——联合国这一组织的基础上达成的。可是，连联合国，特朗普都曾声称要退出。
美国是冷战后唯一的超级大国，任何一个包含美国的组织和协议，在美国退出之后都会弱化。因此，特朗普的任性“退群”是“国际组织弱化”的主要原因。
毫无疑问，特朗普当选美国总统是美国人引为自豪的西方民主的结果。但是，自特朗普就任以来，不断造成国际秩序加剧动荡，同时也使美国的国内政策不时出现“地震”。
特朗普与美国传统政治和价值观之间的矛盾或“不协调”，造成其与美国共和党建制派、美国主流媒体，以及美国政治架构内包括行政、立法、司法等各方面之间的“缠斗”。就在近期，因为在花60亿美元修建美国与墨西哥边界隔离墙问题上，特朗普与美国国会之间的意见分歧，造成了美国政府史上最长时间的关闭。这不仅导致80万美国政府雇员无法正常工作，一些薪水微薄的政府雇员不得已到一些慷慨的酒店享用免费的点心和啤酒。这种“美式民主”连美国人自己都叫苦连天，还用得着谁去刻意攻击？
美国政治中的孤立主义历史悠久。美国建国之初就立志不卷入欧洲国家之间的政治争斗，韬光养晦壮大自己的力量，当时的外交基调就是孤立主义。二战中，美国是在多重因素的作用下被动拖入战争的。二战的胜利使美国迅速取代英国成为两极世界中的一极。冷战的胜利更是奠定了美国全球唯一超级大国的霸主地位。
但是，美国很快就被接二连三的地区战争极大地消耗，至今难以从中东和阿富汗战场脱身。这是特朗普觉得美国为盟友付出极大而又没有获得应有回报的重要原因。为此，特朗普不顾盟友甚至美国国内政治精英的反对，开始从各个地区收缩力量。
特朗普注重实际利益及其孤立主义倾向，会造成美国与各地区盟友之间的离心倾向。任其发展，将会削弱美国的盟主和全球霸主地位，这才是“美国主导时代即将结束”的焦虑的真正来源。
情报战略是支撑战略，国家战略、国家安全战略、国防战略是它的上位战略。如果一方面要求情报战略服务于它的上位战略，另一方面政府政策和策略又在不断地侵蚀着情报战略，不仅情报战略会无法落实，它的上位战略也会被掏空。这恐怕是美国《国家情报战略》所不能扭转的。
（作者单位：国防科技大学信息通信学院）
吴敏文
