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3月11日，特朗普政府向国会提交2020财年预算。其中，国防预算高达7500亿美元。美国政府每个年度的国防预算案都会成为世人关注的焦点，其巨大的数额反映了美国年度国防投入的重点和特点，也牵动着全球军事态势的敏感神经。
预算再创新高
美国2020财年的国防预算为7500亿美元，较2019财年增加340亿美元。其中，国防部获得预算中的7180亿美元，包括5450亿美元基础国防开支、1640亿美元海外行动资金和90亿美元紧急资金，另320亿美元则用于美国能源部核武器维护及其他开支。虽然总额较上一年度的涨幅只有4.7%，但对比2017财年的6030亿美元，3年之间美国年度国防预算已经增加1470亿美元。
2020年是特朗普政府的第四个财政年度，也是代理国防部长沙纳汉上任以来制定的第一个财年国防预算。沙纳汉的上任背景，是特朗普与原国防部长马蒂斯在一系列国防理念上发生冲突，特别是在是否从叙利亚撤军问题上意见分歧很大，导致特朗普一怒之下“换人”。
战功卓著、在美军内部深孚众望的马蒂斯去职，反映出特朗普与美国军方之间的深刻分歧。而由与军队几无交集的沙纳汉担任代理国防部长，缘于特朗普对沙纳汉在波音公司任职期间出色表现的欣赏，以及在担任国防部副部长期间，与特朗普在组建“天军”等一系列问题上意见合拍。然而，沙纳汉在就任代理国防部长以来，已经在特朗普与美国军方之间采取一些折中妥协的措施。例如，特朗普虽然宣布成立独立的太空司令部，但“天军”力量至少暂时仍然隶属于空军。采取类似于海军陆战队与海军关系的模式，太空司令部司令向空军部长报告。
作为特朗普与美国军方之间的“桥梁”，沙纳汉一方面要贯彻特朗普的军事思想，将特朗普与美国军方衔接起来；另一方面必须赢得美国军方的信任，调和美军内部的关系。要做到这一点，必须满足军方所需的资源，这是对沙纳汉能力的检验。由于2020财年国防预算案保持了较大幅度增长的势头，在其尚未公开之际，沙纳汉就信心满满地放风说这将是一个“杰作”。
美国财年国防预算的大幅提升是以美国在全球一些战略要点实施收缩为背景的。这就使得国防预算得以聚焦在特朗普的所谓“重建美军”上。这些内容包括“天军”建设、发展高超音速武器、人工智能研发、建造新型导弹护卫舰等。其中最引人注目的就是美军武器装备的原型设计。
美军武器装备发展采取深研一代、设计一代、生产一代、维护一代的基本策略。“深研一代”即对武器装备基础技术开展研发，“设计一代”即将技术研究已经成熟的项目进行原型机的设计制造，“生产一代”即对先进主战武器装备的生产和装备部队，“维护一代”即对现有主战装备的维护保养等。
在2020财年国防预算的7500亿美元清单中，装备研发经费高达1040亿美元，比2018财年多120亿美元，也是近70年来最多的一次。其中用于原型机设计和相应软件系统开发的经费占比很高。2020财年国防预算在原型机上的大量投入，预示着美军武器装备的大量更新换代即将来临。
同时，在情报获取上加大投入也是美国2020财年国防预算大幅攀升的重要原因。美国新年度情报预算增加到860亿美元，占7500亿美元的11.5%，包括用于国家情报项目的628亿美元，和国防部用于支持武装部队和战术部门的军事情报项目经费229.5亿美元；覆盖的情报手段有侦察卫星、网络情报获取以及中央情报局海外间谍等各个方面。值得注意的是，情报预算明确针对“来自中国和俄罗斯的挑战”。
少不了批评声浪
“要黄油”还是“要大炮”是美国政府预算中的经典问题。2020财年政府预算对面向贫困群体的社会福利项目继续削减，幅度达5%。美国政治架构的特点和特朗普的“重大炮轻黄油”预算倾向，都决定了2020财年国防预算少不了批评的声浪。
从预算结构上看，2020财年国防预算中5450亿美元是基础预算，海外行动预算高达1640亿美元。对比前两年，2019财年的基础预算为6391亿美元，海外行动预算为690亿美元；2018财年的对应数字是6320亿美元和600亿美元。从中可以看出，海外行动预算在2020财年突然飙升了1000亿美元。
特朗普上任以来，一方面削减海外驻军，例如从欧洲和叙利亚撤军，另一方面催逼欧洲的北约盟国提升国防预算在本国GDP中的占比。据北大西洋公约组织发布的2018年度军费报告，29个成员国年度国防开支总额接近1万亿美元，创下最近5年新高。
在东北亚，特朗普不仅成功使日本增加对美国驻军开支的分担，而且经过艰苦谈判，让韩国对美国驻军的年度费用分担增加近1亿美元。美国还将与韩国分担美军费用的谈判，从5年一谈改为1年一谈。这也就意味着，美国将以“挤牙膏”的方式，逐年催逼韩国增加美军费用分担。特朗普政府提出的最新海外驻军所在国支付经费目标是“成本+50%”。
这说明特朗普政府明显在“耍滑头”，即在美军实际海外支出减少的情况下，反而在预算中让这一开支非理性膨胀。特朗普政府这样做的目的非常明确，即规避相关法案对美国国防预算的限制。此前，美国国会通过了《2011年预算控制法》，该法案要求美军的基础预算不得超过5760亿美元的上限。而事实上，美军2018、2019财年的预算中，基础预算都超过了这一限制，预算案也得到了国会的批准。
特朗普政府在2020财年国防预算中，特意将基础预算大幅调低到5450亿美元，是否为此后继续大幅增加预算预留空间？对此，美国众议院军事委员会主席亚当·史密斯认为，这是在公然嘲弄联邦预算程序，掩盖军事行动的真实成本。
另外，在2018年年底、2019年年初，因为特朗普和国会在修建美墨边境隔离墙费用上的争执，导致美国政府史上最长时间的“关门”。后虽因不得已结束了政府的“关门”状态，但特朗普随即宣布国家部分进入紧急状态。因为在国家紧急状态下，总统可以用行政手段动用国防预算修建隔离墙。所以，很多人怀疑在国防预算的其他开支中，隐含了特朗普用于修建美墨边境隔离墙所需的86亿美元。美国国防部也表示，如有必要，可从预算中动用36亿美元机动经费。对于2020财年国防预算而言，这明显属于特朗普的“夹带”。
大幅削减可能性低
代理国防部长沙纳汉将2020财年国防预算案称作“杰作”，理由是其将为有效落实特朗普版《国家安全战略》《国防战略》《核态势评估战略》《弹道导弹防御评估》等，以及为美军未来发展奠定坚实基础。
为了在新财年国防预算这块“蛋糕”中切到最大的“一块”，美军各军种相继提出了各自的装备发展计划。为了争夺资源，美国海军甚至不惜以让“杜鲁门”号航母提前退役相要挟。美军现有航母11艘，是国会要求美国拥有航母数量的最低限度。美国海军提出这一动议的目的，就是为了增加建造新型“福特”级航母的数量。
美国空军以“中国威胁”为借口，提出研制“歼-20高仿模拟机”，作为空战演练的对手机，一架造价为3亿美元。同时，美国空军还提出，为了在空战中击败中俄，需要装备B-21隐身轰炸机288架。在主要大国第五代战斗机普遍成熟的情况下，为了继续保持空中优势，美国空军第六代战斗机的研制也需要加速。
美军正大刀阔斧进行从信息化到智能化的第二次变革。2月4日，美国国防部网站公开发布《国防部云战略》，明确了美国国防部云战略的战略环境、战略目标、指导思想和原则，以及战略目标的实现路径。2月11日，特朗普签署启动“美国人工智能倡议”行政令。这一系列举措表示，美军全面进入“大（大数据）智（人工智能）移（移动互联网）云（云计算）”时代。美军在基本实现信息化之后，充分利用先机之利，率先向智能化迈进，其目的是以领先世界其他国家军队的代际优势，确保美国的霸权地位。
（作者单位：国防科技大学信息通信学院）
吴敏文
