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国家发改委日前印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，文件要求，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
放宽或全面取消落户限制，从中小城市、小城镇扩展到大城市，反映出户籍制度改革进入了新的阶段。今年2月，发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中就已经指出，要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。另外，如期实现1亿非户籍人口在城市落户的目标，也离不开大城市加快放开落户限制。
之于户籍制度的变革历程而言，大城市户籍松闸，的确是颇具关键性和标志性意义的一步。但从短期看，它对当前大城市的常住人口总量，应该不会产生太大影响。因为放松落户限制，最先直接受益的还是那些已在城镇就业的农业转移人口，而他们中多半其实已经属于城市的常住人口。
有统计显示，截至2017年，中国城镇常住人口占总人口比重（常住人口城镇化率）为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%。常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率有着16%的差距，意味着仍有2亿多人在城镇生活，却没有城镇户口。这种大量存在的“半市民化”状态，既拉大了不同人群之间所享有的公共服务落差，制造了权利隔阂，也在一定程度上抑制了内需的释放。所以，大城市放开落户限制，就是要确保这些“准市民”能够顺利落户，享有平等的市民待遇。当然，从长远看，它也将进一步加速农村人口向城市的转移。
放开落户限制，首先是对公民自由迁徙权的顺应。而从经济社会发展特别是城镇化发展的角度，普遍降低乃至全面取消城市的落户限制，也是为继续提升城镇化率扫清障碍。应该看到，随着社会经济发展模式的升级，消费对经济的贡献越来越大，而城镇化对于提升社会的消费购买力有着重要作用。近几年，不少城市开始“抢人”，或通过合并的方式，扩大城市人口规模，一定程度上也正是受这一经济规律的支配。另外，随着人口老龄化加速和出生人口减少，人口资源的重要性愈发凸显。放开落户限制，吸引更多人口落户，也是城市积聚人口资源必须迈过的坎儿。
大城市逐步放开和取消落户限制，也是对传统户籍制度的突破。过去推进户籍制度改革，总是存在这样或那样的阻力，但现实说明，通过放开城市的落户限制，户籍制度改革的诸多难点已经迎刃而解。与此同时，近几年各城市的“抢人”也表明，放开落户限制，并不可怕。这对破除一些大城市对于人口增加的恐惧心理，有着重要作用。
放开落户从程序上讲其实并不难，难点在于相关配套公共服务是否能够同步跟进。从过去几年的执行情况来看，离1亿非户籍人口落户城市的预期目标仍有一定差距。这一方面表明，部分城市对于接纳更多的城市户籍人口，还没有做好充分准备，其中主要或表现在于配套公共服务的投入存在不足；另一方面，也不乏部分农村户籍人口担心户口迁出后会影响原有的户籍权益。因此，还需要出台更明晰的配套政策、法律，给公众吃上定心丸。
从石家庄主动推出“零门槛”落户，到发改委正式发文要求大城市放开落户限制，标志着新的城市发展和人口流动周期已经到来。对城市来说，这既是机遇，也是挑战。未来，没有了户籍的羁绊和限制，更多人可以对城市“用脚投票”，而不是再由城市来“选人”。显然，只有真正能够让人实现“美好生活”的城市，才会拥有更多的人气与活力。
朱昌俊
