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当前，机械式“按规定办”的问题让基层干部十分为难：基层干部在向上级请示时，有时会得到“按规定办”之类的回复。无规矩不成方圆，依据法律规章和有关规定来治理公共事务本身并没有错。但是，“按规定办”不能走向机械僵化。机械式“按规定办”会滋生哪些基层治理顽疾？为何出现机械式“按规定办”问题？何以有效破解机械式“按规定办”难题？这些都是基层治理中亟须关注的现实问题。
我们先来看看机械式“按规定办”滋生基层治理顽疾的问题。其一，它消解了基层治理效能。抓基层工作的根本目的在于提升基层治理效能。而实现这一目标，离不开各项政策文本的贯彻落实和基层干部的有效承接。但是，机械式“按规定办”的做法与此相背离。一方面，它使上级政策在打太极式的推演中变形，得不到执行落实。另一方面，它使基层干部不得不把大量的时间精力用来琢磨回复甚至等待命令，而不是认真思考如何解决实际问题。这在一些地方已出现了问题：有的地方囿于机械式“按规定办”、等待上级命令，错失了解决突发问题的最佳时机，造成了无以挽回的损失。
其二，它会滋生不作为、不担当的问题。干事担事是干部的职责所系，也是价值所在。有调研发现，有的机械式“按规定办”是不作为、不担当的新变种和官僚主义、形式主义的“挡箭牌”。在改革攻坚任务艰巨复杂的当前，面对各种层出不穷的新问题新现象，如果一味地表示“按规定办”，极易导致问题难以推进，创新举措难以作出。久而久之，就会衍生更多的不作为、不担当行为。
不可忽视的是，在现实中，还有多重因素诱发机械式“按规定办”的问题。这首先体现在政策文本供给滞后或不明晰的问题上。公共政策的数量供给及其实施效度直接决定着基层治理效能。近年来，面对日渐增多且日趋复杂的公共事务，上级都在不断加大基层治理的政策供给。但是，由于基层治理中的诸多问题具有不确定性，而且涉及层级多、牵扯面广，从而导致一些政策文本往往是在新问题出现后才陆续出台。这种滞后性的政策文本客观上使上级在接到下级的请示报告后，无法迅速给出具有明确倾向性的解决方案，只能无奈地回复“按规定办”。特别是对那些涉及开创性、系统性、集成性改革的问题，每项举措可能都“牵一发而动全身”。为避免出错，上级也不敢轻举妄动，只好以“按规定办”回复下级。
这其中还有下级请示报告的动机多元问题。一般来说，下级提出请示报告有解惑型请示、报备型请示、偷懒型请示、避责型请示等多种类型，这些类型的请示报告蕴藏着不同动机。比如，一些人在遇到问题时，直接把难题推给上级，希望上级直接给出指导意见甚至是现成的解决方案。对于这种请示报告，上级作出“按规定办”的回复，本身就带有批评及警示之意。这说明，不能贸然地将“按规定办”的症结都归因于上级。
我们还要看到上下级双方试图规避责任的问题。责任政治是现代政治生活的本质要求。有权要担责、失职则问责是现代政治的基本逻辑。但是，有些主体会根据自己的需要偏狭地选择责任承担方式。比如，有的下级为了规避独自承担责任，便通过请示报告的方式向上级请示处理意见，以此达到既化解基层治理难题又避免或者至少分担问题处理不当而要承担责任的目的。而上级也有同样的考虑。面对下级不管大事小事都要“请示授权”的习惯性做法，便简单回复要求下级“按规定办”。其主要目的显然也是分担责任。
因此，我们要拿出具体的措施，来破解机械式“按规定办”的难题，至少要从机制和操作两个层面入手。在机制层面，要坚持激励与约束并举。
其一，提高政策供给水平。政策供给不足是基层治理频繁出现机械式“按规定办”难题的主要原因。因此，要根据不断变化的时空环境，及时制定或修改现有的政策文本。特别是要在政策制定过程中，富有前瞻性地预判未来一段时间可能出现的问题及相应的应对策略。
其二，要健全完善容错机制。一定程度上讲，基层治理中的“按规定办”难题与上级在容错机制不完善的情况下不敢贸然行动密切相关。因此，要从明晰容错机制的适用范围、错误的研判标准、容错的主要流程、后续跟进措施等方面作出完善，以容错机制的有效落地消除上级作出“按规定办”的思想顾虑。
其三，要建立责任追究机制。对于那些明显不作为、不担当等随意将“按规定办”当作“挡箭牌”的行为，要根据规章予以问责，以形成有效震慑。
在操作层面，要坚持具体问题具体分析的原则。可按照因事而异、分类处理的原则对下级的请示报告作出回复。对于偷懒型请示，要根据相关政策给予明确回复，同时告知其认真研读上级政策、提高业务能力；对于解惑型请示，该答疑解惑的要答疑解惑，该指正的要及时指正；对于明显是规避责任的请示报告，则要根据权责分工作出解释，引导下级根据职责权限作出决策；对于自己和下级都拿不准、确实属于突破性的创新举措，则可以通过邀请专家或第三方机构共同研讨的方式来给出意见和建议。
（作者系江苏省社科院廉政与治理研究中心研究员）
陈朋
